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Túnel de La Línea: un siglo de lecciones para Colombia

Hacia la década de los 20 del siglo pasado, el país ya se ilusionaba con un proyecto de tal envergadura que cruzara la Cordillera Central. Después de un centenario de aprendizajes la obra está prevista para el 4 de septiembre. El proyecto no solo deja un avance para el desarrollo del país, sino un rosario de enseñanzas para no repetir.

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Túnel de La Línea. Foto: Julián Chingate/Invías

El Túnel de La Línea será recordado en la historia de Colombia como una megaobra necesaria que solucionó un gran problema de movilidad y le dio al país un impulso mayúsculo para su desarrollo y competitividad. El 4 de septiembre, cuando se entregue el corredor de 8,6 kilómetros, miles de colombianos se ahorrarán cerca de una hora de trayecto entre Armenia e Ibagué.

Cuando se ‘corte la cinta’, también, se dará al menos simbólicamente final a un tortuoso proyecto, cuyo primer cierre será acompañado con un catálogo de lecciones. Solo para empezar, la obra arrancó en agosto del 2009 y estaba planteada para desarrollarse en 46 meses (casi cuatro años), sin embargo, con las prórrogas su plazo iba hasta noviembre de 2016. Finalmente, se demoró más de lo esperado y tuvo amplios sobrecostos.

La idea de este túnel viene desde los años veinte del siglo pasado, cuando se contempló la construcción de un túnel férreo para atravesar la Cordillera. Después, se abandonó el proyecto y se decidió hacer una vía para vehículos, iniciativa que se retrasó, entre otras cosas, mientras se definía a qué altura sobre el nivel del mar de la montaña era mejor hacerlo.

Un documento de ingenieros de la Universidad Nacional detalla que los primeros estudios del proyecto Cruce de la Cordillera Central se llevaron a cabo en los años ochenta, pero hasta el 2000 se tienen antecedentes de inversión, siendo el gobierno de Andrés Pastrana el que dio vida al Conpes 3084 que autorizó a la Nación para contratar créditos externos hasta por US$218.2 millones (de la época), destinados a financiar el tan anhelado Túnel de La Línea.

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La incertidumbre geológica de la zona resultó en la decisión de construir inicialmente un túnel piloto de 8,5 km que permitiría cuantificar el riesgo del terreno, conocer la hidrología y guiar el diseño del túnel principal (el de La Línea). Así arrancó el proyecto Cruce de la Cordillera Central en 2005 que cuatro años después le dio luz verde al inicio de la obra del emblemático túnel, próximo a entregarse en septiembre y que, en criterio de expertos, “fue mal planeada y contratada”.

El proyecto total tiene un costo de $2.9 billones de los cuales el Túnel de La Línea se llevó el 34,4 % de la inversión ($1 billón). La megaobra contempla 30 kilómetros de doble calzada entre Cajamarca (Tolima) y Calarcá (Quindío), 25 túneles (incluido el de La Línea), 31 viaductos y 3 intercambiadores. Su entrega será por etapas, arrancando en septiembre con el icónico túnel y otras obras, pero solo hasta el primer semestre de 2021 se pondrá al servicio la totalidad del Cruce de la Cordillera Central que hará más ameno el viaje por dicha zona.

Aunque inicialmente los colombianos iban a disfrutar de la primera entrega del proyecto en mayo pasado, Juan Esteban Gil, director del Invías, explicó que por la emergencia sanitaria derivada del coronavirus que llegó en marzo al país, se tuvo que suspender las actividades a 68 días de oficializar la puesta en marcha del Túnel de La Línea, para montar todo el protocolo de bioseguridad.

Respecto a la obra, las alarmas siempre estuvieron prendidas en torno al tipo de contrato con el que se asignó el Túnel de La Línea, denominado ‘llave en mano’ (modalidad precio global fijo), el cual tuvo un costo de $629.000 millones en 2008. En palabras de Juan Martín Caicedo, presidente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI), dicha clase de contrato no es recomendable para este tipo de obras en la parte alta de la Cordillera Central.

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“En virtud de tal modalidad, se entrega la totalidad de los recursos al contratista mediante una suma fija que no discrimina retos ingenieriles como la excavación y el revestimiento. No cabe duda de que lo anterior deriva en riesgos muy grandes para la construcción de un túnel en una zona de alta complejidad geológica”, explicó Caicedo a Forbes.

El contrato de la discordia, si se puede llamar así su tipología ‘llave en mano’, tampoco convenció a Germán Pardo, presidente de la Sociedad Colombiana de Ingenieros (SCI). Se estructuró así, dice, “para las obras del túnel de La Línea debido a la gran certeza que se tenía de la geología y geotecnia asociada al túnel piloto. Sin embargo, la realidad a nivel de ingeniería se distancia de la rigidez de la estructura jurídica”. El experto añadió que se ha considerado que “para obras de túneles, no es la mejor opción” optar por dicha modalidad.

‘Llave en mano’ o ‘a todo costo’, así describió el exministro de Transporte, Germán Cardona, el modelo de contratación escogido que además lo catalogó como “el gran error del proyecto”, en el que “se entregó el 50 % del valor total de la obra y además no se establecieron hitos de cumplimiento, lo que hizo imposible jurídicamente frenar el contrato hasta el año 2015. Prueba de ello es que una entidad tan seria como la Cámara Colombiana de la Infraestructura así lo advirtió desde su inicio”, reiteró.

Más allá de lo expuesto, el icónico túnel es para el directivo de la CCI “el mejor ejemplo de una obra mal concebida, mal planeada y contratada. Su construcción le deja al país grandes lecciones sobre las graves consecuencias de las obras mal estructuradas”, aseguró al referirse entre otras cosas, al tipo de contrato ya explicado.

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Volviendo a la adjudicación del contrato, firmado en 2008 y que tenía como objeto “estudios y diseños, gestión social, predial y ambiental, construcción y operación del proyecto ‘Cruce de la Cordillera Central’: túneles del II centenario – Túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá – Cajamarca”, el documento de la U. Nacional detalla que una vez comparadas varias propuestas viables de la licitación, el Invías encontró que la Unión Temporal Segundo Centenario, entre la que estaba la Constructora Collins, adjudicataria del contrato, era la más económica. En esta aparecía que el túnel costaría $334.000 millones, el 53,1 % del valor del contrato, según el insumo académico.

Para Germán Vargas Lleras, exvicepresidente de Colombia entre 2014 y 2017, quien finalizó su mandato un año después de que el Invías anunciara la terminación del contrato de la Constructora Carlos Collins por incumplimientos en el proyecto a finales de 2016, entre las lecciones que deja el Túnel de La Línea está que “no se pueden licitar obras al menor valor” y “no se pueden licitar obras sin diseños fase dos. No se pueden seguir adicionando los contratos de obra pública a mitad de camino y en los contratos de obra pública no se pueden seguir habilitando tribunales de arbitramento que no estuvieran pactados en el contrato original”.

La disputa entre la Constructora Collins y el Estado por estas obras relacionadas se remonta a 2014 cuando Carlos Collins acudió al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá para demandar al Invías con el fin de que la entidad le reconociera un dinero adicional que tuvo que poner para un material que usó en los revestimientos de la icónica obra.

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Además, entre las principales razones por las que Collins había solicitado una nueva prórroga al contrato, la cual se le negó en 2016, estaba el atraso en pagos por parte del Invías y un mayor riesgo geológico del que estaba previsto en el terreno. En diciembre de 2016, la entidad dijo en un comunicado que en las 4 prórrogas que ya se le habían aceptado a Collins, estas representaron 39 meses adicionales para la entrega de las obras a su cargo.

Planeación, otro tema importante

Pese a lo ya descrito, las lecciones que deja el Túnel de La Línea no terminan, sino que siguen enumerándose y varían desde el lente de quien opina. Para Cardona, el exministro de Transporte, entre lo que hay que aprender está que no se deben iniciar obras sin análisis, ni estudios previos porque estructurar muy bien los proyectos permite ejecutarlos de manera eficiente.

Para él, no se deben contratar obras de esta envergadura como públicas, sino mediante los esquemas de concesión bajo los que se han desarrollado las más importantes obras en el mundo. Tampoco hay que dar anticipos, “entregar recursos sin avances de obra pone en riesgo absoluto el desarrollo y los tiempos de los proyectos”, recalcó.

Javier Carrasco, gerente general de Joyco, una de las empresas interventoras del Túnel de la Línea, aseguró que es necesario “desarrollar y mantener actualizado un plan de gestión de riesgos en todo el ciclo de maduración del proyecto, que incluya una adecuada asignación y monitoreo de los riesgos para cumplir alcance, tiempos y costos previstos”.

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Entre los grandes aprendizajes que se deberían adoptar, en palabras de Julieta Echeverri, geóloga que trató la falla geológica La Soledad, la de mayor complejidad entre las 8 que comprenden el tramo de 8,6 km del Túnel de la Línea, es que “los plazos para ejecutar obras seguras, que aportan directamente al desarrollo vial del país, deben estar divorciados de los periodos de gobierno de turno” y se debe avanzar en estos pensando en un beneficio colectivo.

Echeverri, quien fue la única mujer geóloga que trabajó en el último año y medio en la fase de la terminación del Túnel de La Línea, resaltó que la obra y específicamente la estabilización de la falla La Soledad “es un proceso que lleva tiempo, no hay respuestas inmediatas”.

El lente del Invías

Juan Esteban Gil, director del Invías, quien será el encargado de entregar el Túnel de la Línea en el actual gobierno, aseguró que entre las lecciones aprendidas está que “los esquemas de supervisión y seguimiento al proyecto deben ser mucho más estrictos”, razón por la que nombraron “una gerencia especializada con un sistema de seguimiento y control a las obras”, cuando llegó el gobierno en 2018.

“Otro elemento fundamental como lección aprendida en el proyecto es la fortaleza jurídica dentro del Estado y es que si un contratista va fallando a ese hay que sancionarlo, multarlo, castigarlo y caducarlo (…) esta fortaleza hay que hacerla más robusta ante contratistas incumplidos”, dijo al referirse al contrato que terminó el Invías a finales de 2016 por incumplimientos en las obras, en el que se demandó al Gobierno por más de $300.000 millones.

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Para Gil, lo que se planee debe ejecutarse de esa manera. Lo anterior lo argumentó diciendo que “cuando se ejecuta ese contrato ‘llave en mano’, que fue el que falló, estaba previsto bajo unas condiciones de ejecución que fueron planeadas desde un principio, pero en el camino, entre 2012 y 2014, se generaron ciertas modificaciones al contrato que al final dieron cierta permisividad con el contratista y que llevaron a que no cumpliera el objeto contractual”.

Tras una espera de más de 10 años, por lo pronto el Cruce de la Cordillera Central cumple las condiciones para que, de pensarse en ampliar, se haga en mínimo 20 años, dato que podría variar si cambian las condiciones de tráfico. De acuerdo con Gil, con la puesta en marcha de la totalidad del proyecto se solucionarán los problemas del corredor: velocidad, accidentalidad y tiempos de viaje que se reducirán casi 1 hora y media desde 2021.

El siguiente paso

Una vez expuestas las lecciones, Vargas Lleras considera que entre los retos que enfrenta la culminación de obras de infraestructura en el país está superar los principales cuellos de botella. “Hay que reglamentar el tema de las consultas previas, agilizar los licenciamientos ambientales, poner en práctica las normas ya aprobadas en materia de expropiación de predios y finalmente las autoridades tienen que hacer uso de su facultad sancionatoria imponiendo multas de caducidades con el fin de premiar a los contratistas a que cumplan en los términos contractuales”, puntualizó el exvicepresidente.

Cardona, por su parte planteó que se debe despolitizar la infraestructura donde resaltó que “a veces pareciera más importante demostrar cuál fue el mandatario de turno que entregó una obra, que resaltar la importancia de esta para el futuro del país y su desarrollo. Esto va en contravía de una política de largo plazo que construya sobre lo construido”.

Un segundo factor para revisar según Cardona es aprender a pensar en grande y en el largo plazo. “La generación de empleo, el fortalecimiento de la economía, la disminución de los tiempos de viaje, entre otros, son aspectos que deben ser calculados para el beneficio del país en los próximos 100 años”, agregó.

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Desde su punto de vista, el tercer desafío que va en línea con el primero es que el desarrollo de la infraestructura debe entenderse como una política de Estado. Para el exministro, ojalá en los dos años que le restan al actual gobierno se pueda “implementar el anunciado esquema de concesiones 5G que contribuirá a que próximos gobiernos puedan seguir fortaleciendo la infraestructura colombiana como se está haciendo actualmente”.

Aunque durante varias fases de la megaobra, desde que se pensó hasta que inició a ejecutarse, hubo periodos en el que estuvo abandonada, cada gobierno trabajaba a su manera en esta con la ilusión de poder ser protagonistas al momento de cortar la cinta, etapa que por un cúmulo de esfuerzos de años atrás hará que el actual gobierno, el del presidente, Iván Duque, sea quien lo entregue en su totalidad en los primeros meses del otro año.

“Las obras no tienen dueño distinto al pueblo colombiano y las concluimos sin mezquindades políticas, para que queden atrás los tiempos donde las obras iniciadas en otros gobiernos son olvidadas”, dijo Duque el 20 de julio.

Este capítulo tras haberse planteado, editado, entregado y superado múltiples obstáculos deja lecciones en el que los contratistas de proyectos, con complejidades técnicas similares al del Túnel de La Línea, no tendrán opción de decir que no lo sabían.

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