El 17 de marzo, tras ocho meses de trabajo de la Comisión de Estudio de Beneficios Tributarios, el país conoció el informe de expertos nacionales e internacionales que analizó los gastos tributarios que deberían eliminarse -por su costo-beneficio- en una serie de reformas que habría que continuar en los próximos años.

Antes de entrar en otros detalles hay que tener claridad de que los gastos tributarios son entendidos como las disposiciones en la legislación que modifican la responsabilidad de grupos específicos de individuos o negocios en términos de impuestos. De estos se derivan los beneficios tributarios, encaminados a incentivar ciertos tipos de comportamientos como la inversión, ahorro o empleo, explica el informe de la Comisión.

Según datos preliminares de la Dian -antes de que se hicieran ajustes a la metodología por sugerencia de la Comisión- en 2019 los beneficios tributarios en IVA, renta y otros impuestos tuvieron un costo fiscal superior a $90 billones, lo que significa que el Gobierno dejó de recaudar dichos recursos, pero ¿qué tanto ha aumentado ese ‘hueco’ en los últimos años?

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En un ejercicio realizado por Forbes con datos del Ministerio de Hacienda -basados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp) de 2012 a 2019-, se detalla que el costo de los beneficios tributarios ha aumentado en $42,6 billones en el periodo en mención, un crecimiento del 80 % si se tiene en cuenta que en 2011 los beneficios totalizaban $53,2 billones (6,1 % del PIB) y en 2019 subieron a $95,8 billones (8,7 % del PIB). Vale decir que estos datos están a precios constantes de 2020.

Al desagregar un poco más las cifras se puede ver que los beneficios han aumentado principalmente en IVA y renta de personas naturales. Así las cosas, en IVA subieron 72,5 % entre 2011 ($45,3 billones) y 2019 ($78,2 billones), lo que representa un aumento de $32,9 billones; en renta de personas naturales los beneficios triplicaron su costo pasando de $2,6 billones en 2011 a $7,7 billones en 2019.

En línea con lo anterior, los datos arrojan que los beneficios en renta de personas jurídicas fueron los que menos crecieron durante el periodo en mención. Estos aumentaron 68 % ($3,6 billones), pues en 2011 tenían un costo de $5,2 billones y pasaron a ser $8,8 billones en 2019.

Aunque es utópico creer que se deben eliminar los gastos en los beneficios tributarios, lo cierto es que según le dijo a Forbes Bert Brys, experto tributario de la Ocde y secretario técnico de la Comisión, “hay margen para mejorar y recaudar más ingresos” revisando el sistema de disposiciones especiales.

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Brys explicó que si bien hay un 6,5 % del PIB (más de $65 billones) que no recauda el Gobierno por esos términos especiales, se podría ampliar la base impositiva que no necesariamente implicaría obtener dicho porcentaje del PIB porque igual hay gastos tributarios que se requieren, pero sí “habría un espacio del 2,5 % o 3 % del PIB o más”.

Revisión de los beneficios en la nueva reforma

Pese a que al cierre de esta edición el Ministerio de Hacienda no había hecho público el proyecto de ley ‘Solidaridad Sostenible’, la nueva reforma fiscal del gobierno de Iván Duque que espera recaudar entre $25 y $30 billones y tiene un alto componente social, se conocieron algunos detalles en línea con la modificación que se buscaría hacer en beneficios tributarios.

Por ejemplo, se eliminaría la categoría de exentos en el IVA, lo cual disminuiría el costo en beneficios tributarios. Vale aclarar que la diferencia entre los exentos y excluidos es que aunque en ninguno se cobra IVA al consumidor, en el primero los productores pueden exigir que se les devuelva el IVA pagado en la cadena.

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Para tener una idea, datos del Mfmp de 2020 exponen que por tener bienes y servicios exentos en 2019 el país dejó de recibir 1 % del PIB ($11 billones) en dicho tributo, mientras que por ejemplo en 2011 la cifra era 0,4 % del PIB ($3,5 billones) en pesos constantes 2020.

Además, se eliminarían beneficios tributarios si se amplía la tarifa plena del 19 % a bienes y servicios que pagan 5 %, por ejemplo. Por esto último, en 2019 el país asumió un costo fiscal de 0,3 % del PIB ($3,3 billones), cifra que para 2011 era de 0,1 % del PIB ($871.833 millones) en pesos constantes 2020.
En renta de personas naturales la reforma plantearía acabar con beneficios tributarios modificando el porcentaje de deducciones a los que se pueden aplicar.

Actualmente hay un 25 % de renta exenta para ingresos laborales que aplica para cualquier persona, mientras que hay otro 15 % al que se puede aplicar al hacer aportes voluntarios a pensiones, pago de salud prepagada, ahorro para vivienda, entre otros -beneficios a los cuales suelen acceder más las personas de mayores ingresos-.

Siguiendo con lo anterior, según los detalles conocidos al cierre de esta edición, en la reforma se buscaría disminuir ese porcentaje de beneficio tributario en renta de personas al 25 %, limitando así las deducciones posibles en el impuesto en mención, bajando el tope actual al que se puede acceder (40 %).

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Según datos del Mfmp 2020 durante 2019 el costo de beneficios tributarios en renta de personas naturales fue 0,7 % del PIB ($7,7 billones). En total, tanto en personas naturales como en personas jurídicas el costo fiscal durante 2019 fue de 1,5 % del PIB ($16,5 billones) en precios constantes 2020.
Ahora bien, en renta de personas jurídicas se harían ajustes en rentas exentas, deducciones y se acabarían tarifas preferenciales por ejemplo en las zonas francas que pagan 20 % mientras la tarifa plena a otras empresas es de 32 %. Lo anterior también traería alivios al país en temas de beneficios tributarios.

Entre las recomendaciones de la Comisión, que indica que los gastos tributarios que Colombia debe eliminar requerirán de varias reformas, está apartarse del uso excesivo de los gastos tributarios los cuales se han usado excesiva y sistemáticamente para corregir deficiencias estructurales en el sistema tributario, haciéndolo inequitativo.

¿Qué dicen los expertos?

Para Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, es importante eliminar las exenciones sectoriales que tiene el estatuto tributario para tener una estructura más equitativa, que trate de igual forma a todas las actividades productivas. “Estimamos que por el lado de las empresas se podrían recaudar cerca de $5 billones anuales eliminando así sea gradualmente estas exenciones. También hay que pensar que las del IVA terminan beneficiando a los hogares que tienen ingresos altos”.

En palabras de Andrés Pardo, exviceministro de Hacienda y jefe de estrategia macro para América Latina de XP Investments, hay muchos sectores que tienen exenciones en este momento como el agrícola, la economía naranja, el sector hotelero, entre otros.

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“Lo ideal sería tratar de unificar lo más posible las tarifas de renta para las empresas, sin diferenciar demasiado entre un sector u otro. Toca también mirar el tema de las zonas francas, la forma como se hacen los cálculos para el cobro de impuesto de renta para empresas y personas porque por ejemplo para las personas las tarifas se cobran sobre un porcentaje en lugar del monto total”.

Respecto al IVA, Pardo recalcó que, aunque es importante revisar las exenciones en este tributo, ve difícil que ello se logre aprobar en el Congreso porque, entre otras cosas, es un año preelectoral y además podría afectar la recuperación si no se hace de una forma gradual.

Desde la visión de Luis Carlos Reyes, director del Observatorio Fiscal de la Javeriana, es clave revisar las exenciones tributarias porque benefician a algunos sectores que no lo requieren, recursos que podrían usarse más bien para financiar la educación, salud y demás servicios que el Estado debe proveer a sus ciudadanos.

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“Los principales ajustes que se deberían realizar tienen que empezar por las exenciones tributarias a los ingresos de capital entendidos de forma amplia. Es decir, las exenciones a empresas y personas naturales que no reciben ingresos principalmente de su trabajo sino de las rentas de las cosas que poseen como empresas. También sería importante ajustar los beneficios a las zonas francas para que transiten hacia el régimen ordinario tributario al que están sujetas otras empresas”, dijo Reyes al agregar que la renta exenta de 25 % en personas naturales debería transformarse “no en porcentaje de ingreso, sino en monto fijo”.

Según María Fernanda Valdés, PhD en economía y coordinadora para la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia, hay varias razones por las que se deben revisar los beneficios tributarios, algo de lo que se viene hablando desde hace muchos años, pues “la primera mención a esta revisión la hizo la comisión Musgrave en 1971”.

Entre las razones que expone Valdés está que es muy costoso para el país, aunque anotó que “los beneficios tributarios no representarían un problema a pesar de su alto costo si estuvieran apoyando el logro de algunos objetivos sociales o económicos. Pero, tenemos muchos estudios de organizaciones serias como el FMI y la Cepal que muestran que esto no es así. Aunque en Colombia se pretenden solucionar muchos problemas con beneficios tributarios -como el poco empleo y el poco desarrollo en algunos sectores- la verdad es que estos sirven poco para lograr estos objetivos y muchos están asociados a la politiquería y el lobby”.

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Para la experta, los beneficios tributarios que existen varían mucho en cada sector económico al punto que pareciera que cada empresa tuviera su propio sistema tributario. “Esto quedó muy claro en la comisión de expertos. Ellos muestran cómo las tarifas efectivas son más bajas en cada sector una vez se tienen en cuenta todos los beneficios tributarios. Por ejemplo, la tasa efectiva del sector financiero contando todos los beneficios es del 20 %, mientras que el promedio de todos los sectores es del 24 %. Es importante equilibrar las cargas de todos los sectores a un nivel razonable y competitivo”.

Ahora bien, una vez depurados los beneficios que no tienen un costo-beneficio importante, Valdés dice que sí podrían existir incentivos tributarios a renglones estratégicos para el desarrollo del país como en sectores verdes, la ciencia y la tecnología o incluso aquellos que beneficien a las mujeres, las más afectadas por la crisis económica.

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Juan Guillermo Ruiz, abogado tributario y socio de Posse Herrera Ruiz, resaltó que “las rentas exentas empresariales y los beneficios tributarios aplicables a las personas jurídicas deberían mantenerse en líneas generales. Todos estos son sectores estratégicos para la recuperación económica del país, grandes generadores de empleo formal, y los beneficios en sí mismos no implican un gasto fiscal particularmente significativo, comparado con el derivado del IVA”.

Así las cosas, expuso que en materia de IVA se deberían mantener las exclusiones a los servicios básicos (educación, salud, transporte, servicios públicos, arriendo de vivienda, entre otros) y a los bienes de la canasta familiar, mientras que el resto de los bienes y servicios, salvo contadas excepciones, deberían someterse al tributo en mención. “Se sugiere una universalización del IVA a una tarifa que podría ser entre 16 y 17 %, salvo a bienes y servicios básicos”.

Por último, Ruiz dijo que para lograr una contribución verdaderamente universal, equitativa y progresiva se debe ampliar la base de contribuyentes, reduciendo la informalidad y combatiendo la evasión. “No debería insistirse en la mala práctica histórica de compensar el costo de la evasión y la informalidad, con más altas tasas de tributación para los contribuyentes cumplidos”.

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Tras más de un año de hablar de la necesidad de una nueva reforma, finalmente le llegó su momento, con una serie de recomendaciones de la Comisión y la crisis como contexto, el Gobierno parece tener aliados para dar la discusión de eliminar beneficios tributarios que no tienen mayor impacto en el desarrollo social y económico del país. La pregunta es: ¿esta vez sí se logrará una reforma estructural?