“América Latina debe avanzar hacia una pensión universal”: Santiago Levy

En julio del 2020, cuando el mundo sentía ya el golpe de la pandemia, el Gobierno de Colombia invitó al economista mexicano Santiago Levy a unirse a una comisión que tiene en sus manos diseñar la hoja de ruta para atacar, entre otros, uno de los más graves problemas que ha dejado la crisis: el desempleo histórico, especialmente en mujeres y en jóvenes.

Levy, magíster en Economía Política y doctor en Economía de la Universidad de Boston, es hoy el líder de la Misión de Empleo para Colombia. Recientemente se desempeñó como vicepresidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y ha ocupado distintos cargos en el sector público mexicano, siendo el director general del Instituto Mexicano de Seguridad Social (Imss) entre el 2000 y 2005 y viceministro de Hacienda y Crédito Público entre 1994 hasta 2000.

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Fue en su rol en el Ministerio de Hacienda en el que Levy se convirtió en el arquitecto principal del programa social Progresa-Oportunidades que beneficia a la población vulnerable de México vía transferencias condicionadas, que nació en 1997 y se tornó en uno de los programas principales referentes para la región. Para poner en contexto, apenas dos años después nació la versión colombiana de este, Familias en Acción.

Qué hacer con la seguridad social, cómo disminuir la alta informalidad en América Latina, cómo cerrar brechas de género en el mercado laboral, cuáles son las claves para crear empleo en medio de una de las crisis más profundas que ha enfrentado el mundo por el coronavirus, son algunos de los temas a los que se refirió Levy en entrevista con Forbes desde Washington.

– Siendo Latinoamérica tan parecida, ¿por qué tiene desempeños de mercados laborales tan dispares en toda la región? México tiene un desempleo 3 veces menor que Colombia, por ejemplo.

De hecho, las similitudes del mercado laboral en América Latina son mayores que las diferencias. Tristemente la mayor parte de los mercados laborales de la región son disfuncionales. La métrica más evidente de esto es la informalidad que en Latinoamérica es mucho más importante que la tasa de desempleo abierta. Sí hay cierta variación en la tasa de informalidad de los países, pero en general todos tienen una tasa muy alta, así la tasa de desempleo es menos relevante porque sin dejar de ser importante, afecta a un número mucho menor de personas. Hay que ponerle un amplio enfoque a la informalidad.

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– En su documento ‘Cómo superar la informalidad en México’ el planteamiento es que todos los sobrecostos salariales deberían pagarse vía impuestos, pero esto incrementaría el gasto público, ¿qué tan viable es eso en América Latina y más en esta coyuntura?

Hay que separar los diferentes componentes de los costos no salariales. Hay algunos que sí deben ser financiados con recursos de la tributación general y otros que deben seguir siendo financiados con los aportes de las empresas y trabajadores. En dos grandes líneas, todos los beneficios que son independientemente de qué hacen las personas deben de financiarse de la tributación general. El ejemplo más obvio es salud y la educación pública.

¿Por qué a un trabajador le hacen pagar por sus servicios de salud cuando es un empleado asalariado y no cuando esa misma persona trabaja por cuenta propia? ¿Por qué a una persona en México le hacen pagar por los servicios de guardería si es asalariado pero los recibe gratuitamente si no es asalariado? Si nos damos cuenta, lo que esa estructura de financiamiento hace es que empuja a los trabajadores a la informalidad. El costo de la informalidad para nuestros países es mucho mayor que el costo que representaría financiar esos beneficios de la tributación general.

Es un poco miope ver solamente el costo inmediato sin darse cuenta de los beneficios que se lograrían a mediano plazo porque las economías de la región serían más productivas y crecerían más rápido si se cambia la estructura de financiamiento de la seguridad social.

“Deben sentarse todos en la mesa, tener un diálogo sincero, hacer un diagnóstico integral y ponerse de acuerdo en un cambio que puede ser gradual, rápido, pero en un cambio profundo de toda la conceptualización de la protección social”.

Santiago levy

También hay una dimensión de equidad. Existe la idea errónea de que todos los trabajadores informales tienen ingresos más bajos que los formales, eso no es cierto. En promedio sí, los informales tienen salarios más bajos que los formales, pero hay algunos que tienen ingresos superiores a los trabajadores formales. Desde el punto de vista de equidad en nuestras sociedades, ¿por qué a alguien de más altos ingresos se le obsequian los servicios de salud y a alguien de más bajos ingresos se le hace pagar por ellos?

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– Usted habla de que hay unos costos no salariales que no deberían pagarse con tributación general, ¿cuáles serían?

Hay ciertos costos que deben seguir siendo pagados por las empresas. Por ejemplo, un seguro de desempleo porque depende de que la compañía despida a su personal o no; otro, los seguros de accidentes en el trabajo porque eso depende de si la empresa hizo o no las acciones que tiene que hacer para que el trabajo sea seguro; también, las indemnizaciones por despido. Pero, ¿por qué hacemos que las empresas paguen por la salud de sus trabajadores y luego si esas mismas personas trabajan informalmente se pagan la salud con tributación general? No tiene ninguna lógica y es altamente costoso para la región en equidad y productividad.

– Y, ¿en temas de aportes pensionales cómo sería el esquema?

Las pensiones hay que separarlas también entre diferentes objetivos. ¿Por qué hacemos que un trabajador, cuando es asalariado, si tenga que ahorrar en su AFP o aportar al régimen para su pensión y por qué cuando es de cuenta propia no tiene que hacerlo? ¿Cuál es la explicación? En Colombia pasa una cosa un poco más extraña, si eres un trabajador por cuenta propia que ganas más de un mínimo si tienes que ahorrar para tu retiro, pero si es menos, no. Hay que revisar el tema de las pensiones a fondo en la región.

– Desviándonos un poco del tema anterior, ¿cómo ve el desafío de la formalización laboral de las mujeres en la región?

Las brechas de género son muy amplias en toda América Latina, hoy en día los sistemas de protección social en la manera en la que están diseñados, en general, discriminan en contra de las mujeres. Este es otro problema adicional que tienen los sistemas y es otra dimensión en donde perdemos por partida doble: en equidad y productividad. Las economías serían más equitativas y productivas si hubiera mayor participación de las mujeres en el mercado laboral en condiciones iguales que las de los hombres.

– Volviendo a las pensiones, ¿qué propone en estas respecto al enfoque de género?

Se deben hacer a los sistemas de protección social totalmente neutrales desde el punto de vista de salud, pensiones, riesgos de trabajo, entre otros. Hay que hacer cosas adicionales para facilitar la incorporación de las mujeres al mercado laboral, esto tiene que ver mucho con los temas de guardería y servicios de cuidado infantil, se debe fortalecer esta red de cuidado. Yo creo que hay que repensar las pensiones completamente porque los sistemas que tenemos hoy en día en gran medida han fracasado, funcionan para muy pocas personas y entre es

– ¿Cómo sería eso de repensar las pensiones?

En la mayor parte de nuestros países esto se sabe poco, en muchas de nuestras naciones, la mayor parte de los trabajadores que están aportando ahora no van a tener una pensión. Lo que sugiero es un replanteamiento separando conceptos, debe haber una pensión universal para todos los ciudadanos, financiada con la tributación general, para los que trabajaron muchos años o no, para todos.

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Una pensión universal que a veces se llama técnicamente no contributiva porque se paga de la tributación general. Los parámetros pueden variar, de medio salario mínimo, un tercio, de un mínimo, esto varía porque el mínimo cambia de país a país. Hay que separar los objetivos para asegurarse de que no haya pobreza en la vejez.

Una pensión universal básica para todos, pagada de la tributación general, y luego una pensión complementaria que le permita a la gente que sí ahorra tener mayores ingresos durante la vejez sin elemento redistributivo porque este se estaría logrando a través del primer objetivo: la pensión básica universal. Eso simplifica muchísimo y alinea los incentivos en la dirección que uno quiere, que la gente ahorre.

“En Colombia pasa una cosa un poco más extraña, si eres un trabajador por cuenta propia que ganas más de un mínimo, tienes que ahorrar para tu retiro; pero si es menos, no. Hay que revisar el tema de las pensiones a fondo en la región”.

Santiago levy.

– ¿Qué otros detalles incluiría sobre la propuesta en mención?

Hay que desvincular la obligación del ahorro pensional de la relación con la empresa y hacerla una obligación del trabajador independientemente de dónde está trabajando, si es asalariado o de cuenta propia.

Ahora, cuánto debe ahorrar, la respuesta a eso no es independiente de si ya hay una pensión básica o no, porque si ya hay una a lo mejor no hay que obligar a ahorrar tanto. Hoy en día las tasas de ahorro en nuestros países son en algunos casos muy altas, en Argentina 20 %, lo mismo que en Brasil, en Colombia, si no estoy mal, es 16 %, son tasas demasiado altas que buscan que la gente tenga una pensión alta, pero no se dan cuenta que si la gente contribuyera más tiempo aunque la tasa de contribución fuera más baja, la pensión sería mayor. Hay que repensar las pensiones bien desde el fondo.

– ¿Cómo cree que debería avanzar esa discusión en América Latina para que se arreglen este tipo de disfuncionalidades en los aportes a pensión?

Lo que creo que se necesita es un diagnóstico común, debe tener un elemento central. La informalidad en América Latina es muy costosa desde el punto de vista social y desde la productividad y crecimiento. El siguiente paso del diagnóstico es darnos cuenta de que muchas de las ideas que se tenían antes de por qué la gente es formal o informal son erróneas.

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Antes se pensaba que la informalidad se iba a acabar cuando se mejorara la educación, llevamos décadas haciéndolo y no hemos avanzado en la informalidad. Si el diagnóstico dice, no la informalidad es una respuesta a un conjunto de incentivos, subsidios, impuestos, rigideces, regulaciones, entonces podemos ponernos de acuerdo en qué si y qué no hay que cambiar para que acabemos con la informalidad.

América Latina está en el peor de los mundos, no tiene inclusión social y además sus economías son improductivas. Estas dos cosas están relacionadas y todo mi trabajo busca poner sobre la mesa que estos son problemas que hay que resolverlos al mismo tiempo.

– Un estudio de la Ocde destaca que una de las grandes trampas de desarrollo en América Latina es la baja productividad laboral, un trabajador en la región produce más o menos el 40 % de lo que produce otro en la Unión Europea, ¿por qué los trabajadores en América Latina son improductivos y qué hacer?

Lo primero que hay que hacer es cambiar el mercado laboral. Cambiar todo este conjunto de regulaciones que generan estas disfuncionalidades. ¿Por qué la productividad de la región es más baja que la de Europa? Porque aproximadamente la mitad de los trabajadores en América Latina trabajan por cuenta propia o en empresas de dos o tres trabajadores.

La siguiente pregunta que me hará es ¿por qué hay tanto autoempleo y empresas tan chiquitas?, porque en muchos países a los trabajadores autoempleados no los hacen contribuir a la seguridad social o las empresas chiquitas pueden evadir. Las empresas no crecen porque saben que si crecen tendrían que pasar a pagar todas las contribuciones a la nómina que puede ser 30 o 35 % de sobrecostos, muy altos. Pero no solamente es eso.

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En América Latina tenemos regulaciones laborales muy rígidas, más allá de sobrecostos, en muchos países de la región las leyes laborales no permiten a las empresas despedir a los trabajadores a menos de que este haya cometido una falta grave. Si la empresa tiene un choque de demanda no lo puede despedir y si lo hace tiene que pagar indemnizaciones muy grandes. Entonces, si las empresas saben esto, qué hacen, tratan de no contratar, le dan la vuelta con tercerización, para no cumplir la legislación que en el fondo no acaba protegiendo a los trabajadores porque la mayor parte no están amparados por esas leyes.

– ¿Qué hay que hacer ahí?

Flexibilizar la norma respecto a los despidos. Aquí la clave es darse cuenta de que el que más pierde con esta situación es el trabajador. Si el 60 % de los trabajadores está en informalidad, ¿qué protección están recibiendo? Está en el papel escrita la norma pero en la práctica no sale protegido. Entonces la flexibilidad tiene que lograr dos cosas al mismo tiempo: permitirle a las empresas contratar con menos riesgos y al mismo tiempo proteger mejor al trabajador con un instrumento que sea más eficaz que estas indemnizaciones de despido, como un seguro de desempleo.

– ¿Cómo lograr que las empresas no tengan temor a la formalización y que no haya grandes diferenciales entre empresas grandes y pequeñas en términos de tributación?

Bajando los costos de la formalización. Si ahora no hay que pagar por los seguros de salud a través de las contribuciones a la nómina porque se pagan con la tributación general y si ahora no hay que cubrir la pensión de retiro porque es obligación del trabajador, baja la incertidumbre que representa para las empresas contratar. Los costos de la formalidad no solo son los costos no salariales. Hay muchos costos de incertidumbre que pueden ser muy altos y disuaden a que las empresas quieran crecer o formalizarse. Voy a hacer una observación un poco más profunda. Si reestructuramos la protección social para ser más eficaz, en cierta medida, no totalmente, desvinculándola del mercado laboral, vamos a ganar por doble partida. Vamos a tener mejor protección social y empresas más grandes y productivas.

– Usted lideró Progresa-Oportunidades en México. En línea con lo de la pensión universal, en América Latina y en el mundo se habla de renta básica, ¿cree que esto debe ser vía transferencias no condicionadas o condicionadas?

Yo creo que se confunden dos objetivos diferentes. Los programas de transferencias condicionadas tenían un doble propósito, el primero era ayudar a las familias pobres a través de una transferencia monetaria, pero al mismo tiempo invertir en el capital humano de esas familias, particularmente en el de niños y jóvenes. En realidad era como una inversión transitoria en el bienestar de las familias pobres.

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Eso es muy diferente de lo que hoy se llama una renta básica, porque la renta básica da la idea de que es permanente y a veces hay poca precisión cuando se utiliza esta expresión, no se sabe si es solo para familias pobres o todos los hogares dentro de un país. Si es lo primero, es casi equivalente a un programa de transferencias condicionadas, pero sin condiciones. Si es lo segundo, me parece que en América Latina es algo que no es deseable porque hay problemas muchos más serios que resolver en materia de protección social que darle un ingreso básico a todas las personas en un país en la región.

“Los costos de la formalidad no solo son los costos no salariales. Hay muchos costos de incertidumbre que pueden ser muy altos y disuaden a que las empresas quieran crecer o formalizarse. Si reestructuramos la protección social para ser más eficaz, en cierta medida, no totalmente, desvinculándola del mercado laboral, vamos a ganar por doble partida”.

Santiago levy.

– En distintos países de la región ya se habla de reformas, ¿cree usted que estas deben ir ligadas y bajo qué eje deberían girar?

Lo que nos ha faltado es una visión integral, lo que ha ocurrido en la región es que se dice vamos a hacer reforma de salud, de pensiones, laboral, tributaria y en México, Perú, Ecuador, Chile y otros países de la región son reformas aisladas sin darse cuenta de que todo esto está vinculado. Piense en un reloj y ábralo, va a haber muchas piezas unidas, a ningún relojero se le ocurre decir voy a hacer la reforma de esta pieza y la cambia, primero tiene que ver cómo esa pieza empata con el resto, es una visión integral. Eso no quiere decir que se hagan todas las reformas al mismo tiempo, pero si se tienen que hacer con cierta lógica central.

El objetivo central de todas esas reformas debe ser fortalecer la protección social e impulsar la productividad, si no logra las dos cosas fallaron y hay que evaluarlas en las dos dimensiones.

– Una de las problemáticas es que la gente no ve con buenos ojos las reformas, porque se suelen hacer muy seguidas, la gente ya no confía, ¿qué podría decirle a la ciudadanía sobre la relevancia de estas para el desarrollo del país?

Que tienen razón. Dicho eso, es peor quedarse como estamos. En efecto, en México, Ecuador, Perú, en todos nuestros países muchas de estas reformas no han dado resultados esperados y han generado desconfianza, es natural. El problema es que estamos ahora en un equilibrio muy malo, si no hacemos nada, aquí nos vamos a quedar 20 años más, eso sí que está terrible. Entonces, qué se le dice a la ciudadanía, se requiere un diálogo mucho más amplio para que todos compartamos un diagnóstico y objetivo común y luego juntos construyamos la reforma. Eso no garantiza que no haya equivocaciones pero también hace que las reformas tengan un mayor grado de aceptación social si todo el mundo entiende hacia dónde vamos y si parten de un diagnóstico integral.

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Quiero reiterar, eso no quiere decir que de la noche a la mañana se hará todo, se puede hacer gradualmente, pero sabiendo hacia dónde va y vinculando estas dos dimensiones que no se han vinculado: fortalecer la protección social e impulsar la productividad.

– ¿Cuáles cree que son las claves para que la región cree empleo?

Sentarse todos en la mesa, tener un diálogo sincero, hacer un diagnóstico integral y ponerse de acuerdo en un cambio que puede ser gradual, rápido, pero en un cambio profundo de toda la conceptualización de la protección social.