El Gobierno pronostica un recaudo adicional de 13,5 billones de pesos por la aplicación de una reforma tributaria que, en esencia, mantiene el régimen aprobado con la caída ley de financiamiento de 2018 y cubriría los nueve billones de pesos que se perderían en descuentos creados.
Mucho se discutió durante los últimos meses de 2019 sobre la necesidad de aprobar la reforma tributaria, sus exenciones a las empresas, los pocos beneficios a las personas naturales y los costos que unas y otros traerían para el Estado.
Finalmente, el Congreso aprobó un texto que además de mantener los beneficios que había logrado la ley de financiamiento –a la que la Corte Constitucional le quitó todo efecto desde el primero de enero de este año–, contiene varias modificaciones claves para empresas y algunos contribuyentes.
Un ejemplo es la extensión de la normalización tributaria para quienes tienen bienes en el exterior no declarados. En esta oportunidad, la tarifa será dos puntos porcentuales superior a la medida de 2019 y alcanzará 15 % aplicado sobre el 50 % del valor de los recursos omitidos. El Gobierno calcula en otro billón de pesos su efecto para 2020.
Esta sería la tercera medida de normalización tributaria en cinco años, pues la reforma tributaria de 2014 decretó un régimen de normalización de tres años, con aumento progresivo de la tarifa desde 10 % en 2015 hasta 13 % en 2017, y dejó un recaudo adicional total de 2,3 billones de pesos.
Con la ley de financiamiento, el beneficio se aplicó durante todo 2019 con una tarifa de 13 % también sobre el 50 % del valor de los recursos omitidos y dejó un recaudo adicional de un billón de pesos.
En la orilla contraria quedaron otros nuevos beneficios como el descuento del total de los costos laborales más un 20 % adicional sobre el impuesto de renta para aquellas empresas que contraten a jóvenes entre los 18 y los 28 años. Las condiciones son que se trate de nuevas plazas laborales y que sea el primer empleo formal del contratado.
La medida tendría costo cero en 2020, pero en 2021 ya representaría cerca de 60.000 millones de pesos según los cálculos del mismo Gobierno, cifra que aumentaría hasta los 120.000 millones en 2030 si se mantiene.
Un sacrificio tributario a cambio de la promesa de mayor generación de empleo juvenil en una coyuntura de una tasa de desempleo nacional que supera el 10 %, a la que se le suman un incremento del salario mínimo de 6 % para 2020 y la promesa de una tercera prima legal para los trabajadores.
Otra medida, criticada por unos y celebrada por otros, fue el cambio en la tarifa para el impuesto de los dividendos que reciben los nacionales residentes en Colombia, que pasó de 15 a 10 %.
Entre los argumentos del Ministerio de Hacienda estaba unificar las tarifas de impuestos a los dividendos e incentivar la inversión en el mercado de capitales nacional.
Un argumento similar es el de Diego Cubillos Pedraza, socio líder de Business Tax de Deloitte en Colombia, según el cual la tarifa de 15 % representó un recaudo mínimo y generó menor inversión, por lo que “fue más el costo que el beneficio”.
Con una tarifa de 10 %, Cubillos estima que “se pueden generar capitalizaciones de empresas que se distribuyan los dividendos, e indirectamente eso está moviendo a su vez las empresas, lo que genera empleo y reactiva la economía, que es principalmente lo que busca esta reforma tributaria”.
Cubillos defendió también la eliminación del impuesto al consumo de 2 % para la venta de viviendas de más de 980 millones de pesos.
La medida, que se había incluido en la ley de financiamiento, buscaba gravar la compra de inmuebles de lujo y terminó por desincentivar la construcción. Así que el Gobierno eliminó el artículo para darle un impulso a la construcción y por esta vía al empleo en el segmento de menores ingresos, donde se ubica la mayoría de la mano de obra de construcción.
En contraprestación a los beneficios para las empresas y el gasto social de la reducción de aportes de pensionados al sistema de salud y los tres días sin IVA en algunos productos, el Ministerio de Hacienda espera que el mayor crecimiento económico le garantice 8,3 billones de pesos adicionales de recaudo y otros cinco billones por mejor gestión de la Dian.
Las más costosas
Pero en 2021, el recaudo adicional sería inferior en parte por un mayor costo de algunas medidas. El recaudo adicional esperado por el efecto de esta nueva reforma tributaria sería de 8,9 billones de pesos.
Las cuentas del Ministerio de Hacienda muestran que, si bien la Dian lograría un recaudo de 8,4 billones de pesos por una menor evasión tributaria y su propia modernización, así como 6,9 billones por un mayor crecimiento económico, los descuentos del IVA a la importación de bienes de capital, así como del 50 % del ICA en los dos primeros años de aplicación de la ley y la devolución del IVA a los hogares más pobres impactarán las cuentas fiscales.La proyección muestra que el descuento del IVA aplicado a la importación de bienes de capital tendría un costo de 6,5 billones de pesos.
La medida más costosa, pero cuya promesa de aplicación mostró resultados desde 2019 con un incremento en la inversión en bienes de capital de 12 % para el segundo semestre de 2019. Por su parte, Fedesarrollo tiene entre sus cuentas un crecimiento de 21,9 % en la formación bruta de capital durante el tercer trimestre del mismo año.
En segundo lugar, por costo, estaría el descuento del ICA sobre el impuesto de renta, que para 2020 y 2021 sería del 50 %. Para el segundo año, cuando se cobren los impuestos de 2020, la medida costaría 1,6 billones de pesos en pagos que el Gobierno tendrá que hacerle a los territoriales para que estos no vean afectados sus ingresos por la medida.
Cubillos explicó que ambas medidas, así como la reducción de la tarifa de renta para las empresas, son la continuación de un “proceso para mejorar la tasa efectiva de tributación de las empresas”, que antes de todas estas medidas se calculaba en hasta 80 % y que según el Gobierno quedaría en 50 %.
En tercer lugar, está el descuento de los aportes de pensionados al sistema de salud, que costaría 1,3 billones si se suma el efecto de ambos segmentos. Le sigue la devolución del IVA a los hogares de deciles uno y dos, es decir el 20 % más vulnerable del país, que tendría un costo estimado de 1,1 billones de pesos y podría considerarse el primer paso para un sistema de IVA que realmente grave más a quienes reportan mayores ingresos.
Para Fedesarrollo, en total los descuentos al recaudo en 2020 alcanzarían 4,9 billones de pesos pues si bien las medidas en tributación de personas jurídicas restan 8,9 billones de pesos, las de personas naturales suman 2,9 billones mientras que el IVA plurifásico a cervezas y gaseosas añadiría un billón y el impuesto a los dividendos 500.000 millones.
Para algunos, las sumas y restas de la llamada Ley de Crecimiento más bien dejarían un recaudo inferior al esperado. Un ejemplo es el BBVA Research que espera que el efecto neto de la aplicación de la Ley deje una disminución de 0,02 puntos del PIB sobre el recaudo. Una crítica similar tiene el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana.
El asesor tributario del Observatorio Juan Manrique explica que, según los cálculos del mismo Gobierno, habría una reducción en el recaudo de mínimo nueve billones. Pero su compensación vía mayor recaudo por el crecimiento económico, la implementación de la factura electrónica o las medidas antievasión no son claras.
Sin embargo, la duda no es 2020 pues dichas pérdidas en el recaudo se verían compensadas por el ya efectuado pago de un dividendo extra de Ecopetrol, que le garantizó al Gobierno 3,2 billones de pesos adicionales, y el resultado de unas utilidades del Banco de la República excepcionalmente altas.
Las dudas llegarán para 2021 y 2022, como ya lo advirtió la calificadora Fitch Ratings a finales del año pasado y nuevamente en enero de este año.
En los siguientes dos años, el Gobierno no contará con estos ingresos extraordinarios y sí tendría una disminución en el recaudo de 9,1 billones de pesos en 2021 y 12,6 billones de pesos en 2022 según los cálculos de Fedesarrollo.
Así que el Gobierno tendría tres alternativas ante este escenario: presentar una tercera reforma tributaria consecutiva para aumentar sus ingresos, reducir el gasto del Estado en tiempos de bajo crecimiento global y descontento social o vender activos, como ya ha hablado el propio Gobierno.