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Economía y Finanzas

Sin reforma tributaria, aumento de la inversión en el Presupuesto se frenaría desde 2022

Con bombos y platillos se anunció el aumento del 31,7% en el rubro de inversión ($56,8 billones) para el Presupuesto General de la Nación (PGN) en 2021, año importante de cara a la recuperación económica. De lo que poco se habla es qué será de este desde 2022, ¿volverá a estancarse?

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Foto: Fredy Sánchez/ Getty Images

Aunque la lista puede ser mucho más amplia, este año la pandemia le dejará al país un deterioro en los indicadores de pobreza con al menos 5 millones más de personas en esta condición para totalizar 19 millones de pobres alcanzando el 38% de la población colombiana, un retroceso histórico, según estimaciones de Jairo Núñez investigador de Fedesarrollo, además traerá un desempleo que podría duplicar el 10,5% de 2019.

Ante esto, el Gobierno no podía quedarse de brazos cruzados y aunque le tomará años volver a niveles prepandemia en muchos indicadores en los que había avanzado, tenía que obligarse a invertir en soluciones de corto y mediano plazo, pese a sus restricciones fiscales y aprovechando la suspensión de la regla fiscal, para evitar prolongar más la crisis y sus efectos.

Es por ello que, entre sus ases bajo la manga, sí o sí, tenía que estar apostarle al rubro de inversión en el PGN de 2021, que terminó aumentando en el Congreso. Aunque aún falta la discusión en plenarias, su monto total fue aprobado en el Legislativo tal como lo presentó el Gobierno en el proyecto: $313,9 billones, lo que representa un aumento de 15,6% frente a los $271,7 billones de 2020. Sin embargo, en el primer debate se aprobaron algunos ajustes, entre ellos se añadieron $3,7 billones a la inversión, pasando de $53,1 billones en el proyecto a $56,8 billones.

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Así quedaron las cuentas antes de llegar a plenarias: los gastos de funcionamiento frente a 2020 aumentan en 10,8% a $184,6 billones, la deuda en 35,3% a $72,5 billones y la inversión en 31,7% a $56,8 billones de los que al menos $4,3 billones son para el plan de reactivación de la economía. Bajo este panorama, el gran aumento de la inversión de 2021 es la cereza del PGN que no sobreviviría en años siguientes.

Según Anif, hace casi una década, la inversión no crecía más que los gastos de funcionamiento, por la inflexibilidad de los mismos. Aunque la mayoría de los expertos consultados por Forbes ven poco probable que se renegocie el rubro de la inversión de 2021 en el Congreso, que quedará totalmente definido una vez se apruebe el Presupuesto a más tardar el 20 de este mes, ven con preocupación qué pasará con este renglón después de 2022.

Dadas las presiones fiscales del país y la inflexibilidad del gasto, de querer seguir aumentando significativamente la inversión en los próximos años todos los caminos conducen a una, e incluso, varias reformas tributarias.

Martha Elena Delgado, directora de Análisis Macro y Sectorial de Fedesarrollo, es de las voces que cree que el rubro de inversión no variará más en el Legislativo. En un caso hipotético de que cayera, considera que tendría consecuencias graves de cara a la reactivación, “tener menores recursos en dicho renglón frenaría inversiones productivas asociadas a lo que hace el sector público en obras civiles, salud, educación, lo cual termina retrasando el crecimiento”.

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Para Juan Pablo Espinosa, director de Investigaciones Económicas de Bancolombia, el próximo año las finanzas públicas enfrentarán desafíos importantes, tanto desde el frente de los ingresos, que seguirán impactados por la situación de la economía, como desde el gasto, ya que la atención de la pandemia y sus efectos probablemente también demandarán recursos públicos.

“Dado lo anterior, no se puede descartar que se requiera efectuar revisiones a los rubros del Presupuesto, dentro de los cuales están los gastos de inversión que tienen mayor margen de modificación que los gastos corrientes”, indicó.

Más allá de 2021

Entrando en materia, más allá de las decisiones coyunturales que ha debido tomar el Gobierno para evitar un mayor deterioro en el país por la crisis, como el aumento representativo de la inversión, la pregunta es cómo hacer que los incrementos en este rubro no sean momentáneos y continúen en el tiempo.

En palabras de Jorge Armando Rodríguez, decano de la facultad de Economía de la Universidad Nacional, desde la perspectiva histórica, la inversión pública en Colombia ha sido relativamente baja. Eso explica en buena parte las carencias de bienes y servicios colectivos, como ocurre, por ejemplo, con las vías y el agua potable, dijo.

“El gobierno ha dado muestras de creer que la austeridad fiscal y los bajos impuestos crean confianza entre los empresarios y que eso llevaría a un aumento de la inversión privada. Esa concepción subestima el hecho de que la inversión privada requiere más y mejores bienes y servicios colectivos, cuya provisión está muy rezagada en el país”, resaltó al agregar que, en las circunstancias de la pandemia, la austeridad fiscal no creará condiciones favorables para la inversión privada.

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Para Mauricio Santamaría, presidente de Anif, “del 2022 en adelante hay un problema porque el espacio fiscal ahí sí se va a empezar a reducir porque la deuda y la regla fiscal van a empezar a afectar. De hecho, el Gobierno está pensando que a partir de 2022 el gasto de inversión se va a rebajar en casi un punto del PIB lo cual yo no creo que sea posible, pero sin duda desde ese año si vamos a ver un comportamiento diferente, la cosa será a otro precio, muy distinta”.

Desde la visión de Delgado, la directiva de Fedesarrollo, aunque a nivel contable se ve un incremento importante en el PGN, cuando se revisan las cifras del Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp) “en la inversión agregada para toda Colombia, es preocupante que la inversión del Gobierno Nacional Central (GNC) va a caer en los próximos años. ¿Cómo vamos a fortalecer esa inversión productiva que viene del sector público para que la economía tenga mayor crecimiento? Va a haber un reto importante (…) se pone de presente nuevamente la necesidad de poder corregir el problema estructural en los temas de gasto y su inflexibilidad”.

¿Todos los caminos llevan a reformas tributarias? Antes de ampliar esta discusión cabe mencionar que el Gobierno ha dicho que se necesita recaudar 2 puntos del PIB ($20 billones) adicionales una vez pase la coyuntura que atraviesa el país. Esto se da además no solo porque no se tiene un equilibrio en los ingresos y gastos, sino porque según el Ejecutivo, Colombia tiene espacio para aumentar su recaudo si se compara con los pares de la región.

En esta materia el presidente de Anif agregó que “a partir del 2022 y más aún en 2023 y 2024 la cosa no se ve bien. Vamos a tener una deuda alta como porcentaje de PIB y necesidades de gasto importantes. El déficit a partir de 2020 y 2021 va a estar alto. Por algún lado va a tener que venir el ajuste, es decir, las finanzas públicas no pueden estar por mucho tiempo así porque son insostenibles y en ese momento habría una crisis”.

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Santamaría complementó diciendo que aunque van a venir ajustes de gasto, estos no pueden ser muy grandes porque la política social, la infraestructura, la salud, la educación y otros renglones no lo aguantarían, razón por la que a futuro lo que “nos va a dar una senda de deuda sostenible que nos permita aumentar la inversión va a ser una estructura tributaria que nos ayude a recaudar más. Vamos a tener que hacer no solo una reforma, sino varias en los próximos 6 u 8 años que nos permitan aumentar el recaudo de manera sustancial para sostener la inversión hacia futuro”.

En palabras de la experta de Fedesarrollo, las soluciones más pragmáticas para aumentar ese rubro de inversión tendrán que ver con aumentar los ingresos porque para poder gastar se necesita tener con qué. Así las cosas, “todo va a estar determinado en el mediano plazo por la capacidad de recaudar más impuestos y del Gobierno de hacerlo”, agregó.

Espinosa, del equipo de Investigaciones Económicas de Bancolombia, coincide con lo expuesto hasta ahora. Para él, las posibilidades que pueda llegar a tener el Estado colombiano para aumentar su inversión pasan necesariamente por tener una mayor capacidad de generación de ingresos tributarios. Sin embargo, las necesidades planteadas del 2% del PIB en una nueva reforma como se expone en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp) no serán los suficientes, por lo que el Gobierno requerirá ingresos extra que soporten una inversión más alta.

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Sobre ese último punto, Delgado de Fedesarrollo, dijo que el Gobierno es ambicioso en su Mfmp al decir que le falta 2% del PIB a partir del otro año en recaudo. “En Colombia nunca se ha hecho una reforma tributaria que recaude tanto, así que viene un reto importante para garantizar esos ingresos que nos ayuden a tener más inversión”, recalcó.

Y la deuda, ¿qué?

Este año la deuda del GNC sería de 65,6% del PIB, la cifra históricamente más alta del país como consecuencia del choque macroeconómico y las medidas tomadas para enfrentar la pandemia. Entre los retos próximos está disminuir esa cifra porque ya está acercándose a niveles que pueden resultar insostenibles, pero ¿qué tan factible es disminuir el monto del pago de deuda en el mediano plazo?

Para Rodríguez, el decano de la facultad de Economía de la Nacional, “la clave para que el pago de la mayor deuda no se convierta en un problema en el mediano plazo es que el nivel de empleo y la economía crezcan de manera significativa, pero la política de austeridad fiscal que el Gobierno Nacional ha anunciado para los próximos años probablemente sería contraproducente para la generación de empleo e ingresos”.

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De manera similar opina Delgado, de Fedesarrollo. Para ella, eso va a depender del ritmo de recuperación de la economía colombiana y el ritmo va a depender de las políticas públicas que decidan las autoridades para eso.

“Las autoridades económicas van a tener que ser muy proactivas en cuál va a ser ese paquete de reactivación para que Colombia pueda crecer a tasas altas y de esa manera garantizar mayores ingresos que le permitan pagar esa deuda y poder ir liberando espacio en el mediano plazo para incrementar los recursos de inversión”, añadió.

Aunque los caminos conducen a una tributaria, cantada por el Gobierno, el Ejecutivo tendrá la labor de estructurar una reforma que sea duradera, progresiva, eficiente y simple. Se requerirá dejar que en la balanza pesen más los cambios que puede traerle ello al país, sus finanzas y programas sociales -si se hace bien-, que el costo político por ser una medida impopular y por acercarse el periodo de elecciones para 2022.

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