¿Qué tan urgente es una nueva reforma tributaria en Colombia?

Si bien en la agenda política hay temas clave que resolver, como la seguridad o la implementación de los acuerdos de paz, la tarea de una reforma tributaria ha tenido que estar, casi que por obligación, en los discursos de los aspirantes al Congreso y a la presidencia. Sin embargo, unas nuevas proyecciones de este Gobierno dejaron entre líneas la idea de que ese ajuste fiscal no sería tan urgente… ¿O sí? Esa es la pregunta que queda sobre la mesa.

Primero hay que recordar las cuentas que quedaron en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), en las que se planteó que el país cerraría el 2021 con un déficit fiscal de 8,6% del PIB por cuenta de un mayor gasto, explicado en buena parte por las necesidades sanitarias y sociales que dejó la pandemia, así como unos menores ingresos tributarios por la crisis.

Según calculó el Ministerio de Hacienda en el MFMP, que es la hoja de ruta del país en materia económica que se publica cada año, las dificultades fiscales y de ingresos tributarios llevarían a que Colombia cerrara el 2021 con una deuda bruta de 66,8% del PIB, lo que significaría un aumento de dos puntos porcentuales frente a lo que se vio en 2020, cuando el dato fue de 64,7%.

En ese documento también esperaban que el dólar cerrara el año en Colombia con un promedio de $3.667, que ya sabemos que tocó los $4.000 en los últimos trimestres del año. Incluso, pensaban que el precio del petróleo pasaría de 43 dólares el barril en 2020 a 63 dólares en 2021, y de esa última proyección se vio que, en los últimos meses del año pasado, el precio se acercó a los 90 dólares el barril.

Como pasó con las proyecciones de dólar y del precio del petróleo, las otras cuentas que hizo el Gobierno en el primer semestre del 2021 también cambiaron.

Las razones detrás de ese cambio de dirección de las finanzas públicas tienen que ver, por un lado, con el mayor crecimiento económico que calculaban, que sería de apenas 6% en 2021. Con unos resultados significativamente superiores a las expectativas, el país también recibió más ingresos tributarios de los que esperaba.

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En este punto cabe resaltar que según los datos que reportó recientemente el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane), la economía colombiana creció 10,6% en 2021 frente al año anterior y 2,8% con respecto al 2019.

Ese dato superó las expectativas de algunos analistas, e incluso puso a Colombia por encima de varios países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde) como México (5,9%) o España (4,5%), según sus últimas proyecciones.

A eso se le suman los buenos resultados que dejó en sus primeros meses la reforma tributaria, llamada Ley de Inversión Social, con la que se pudo corregir en cierto grado el rumbo fiscal del país. Asimismo, sirvieron otras herramientas a las que acudió la cartera de Hacienda para reducir la carga que tiene la deuda en las finanzas, así como la emisión de bonos de deuda pública, que aliviaron las cuentas.

¿Cómo quedó la foto?

Con un estallido social que detuvo varias actividades económicas durante al menos seis o siete semanas, sumado a las restricciones por cuenta de otra ola de contagios y dificultades en la cadena de suministros que generaron problemas de escasez en varios sectores, las cosas no pintaban del todo optimistas para la economía colombiana, pero los resultados finales sorprendieron a varios.

De hecho, en el Plan Financiero para 2022 que presentaron José Manuel Restrepo, ministro de Hacienda; Juan Sebastián Betancur, director de política macroeconómica, y César Arias, director de Crédito Público, ese impulso a la economía significó un alivio de la deuda y de la urgencia de cerrar un hueco fiscal.

Por un lado, el déficit fiscal que se pensaba que iba a ser de 8,6% del PIB, cerraría el 2021 en 7,1% del PIB. Con eso, la deuda bruta del Gobierno Central ya no sería de 66,8% en 2021 como esperaban en el MFMP, sino de 63,8% del PIB para el año pasado.

En la presentación de los resultados, el Ministro de Hacienda manifestó que “la deuda bruta no tendrá que esperar al 2024 para caer, sino que arrancó a darse desde el 2021 y continuará esa senda hasta el 2022. De hecho, llegará al 62,7% del PIB en 2022”, apuntó.

Entre los motivos detrás de esas mejores noticias está que al país le entraron 14 billones más de ingresos por impuestos, lo que equivale a lo que esperaba recaudar en promedio anual en la última reforma tributaria aprobada por el Congreso.

Según reveló Restrepo durante la presentación del Plan Financiero, el recaudo tributario ya no será de $169 billones como se tenía estipulado, sino que será de $183 billones. “Eso es fruto de la Ley de Inversión Social que contempla nuevos instrumentos en la lucha contra la evasión y el contrabando; también es resultado de la modernización de la Dian y en general de su gestión en el recaudo tributario”.

Ahora, frente a los datos el Ministerio de Hacienda también reveló que aunque la emisión de deuda pública funcionó para aliviar las finanzas públicas, las proyecciones que hay de las cuentas fiscales también llevarán a que se reduzca en 26% la emisión de títulos de deuda frente a lo que se planteó en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

“Si en el MFMP teníamos previsto ir a los mercados a recoger $102 billones de financiación, ya no iremos por ese monto. Ahora, en este caso particular de 2022, iremos por $75,9 billones. Eso significa una caída del 26% en las necesidades de financiación de deuda para 2022”, apuntó Restrepo.

La reforma tributaria

Aunque durante el trámite de la reforma tributaria que se aprobó el año pasado el ministro de Hacienda insistió en varios escenarios que el próximo gobierno debería hacer un ajuste fiscal apenas llegue al poder, en la presentación del Plan Financiero aseguró que ese ajuste no será tan urgente como antes.

Si bien el ministro de Hacienda fue enfático durante la presentación del Plan que la revisión de una reforma tributaria en el segundo semestre de este año es decisión y tarea de esa administración, reconoció que estas cifras son más alentadoras y le dejan un mayor margen de maniobra al nuevo mandatario.

Con esa posibilidad sobre la mesa, varios expertos coinciden en que si bien el 2021 da señales de optimismo, una reforma tributaria sigue siendo urgente teniendo en cuenta que la disminución de la deuda tuvo que ver con el alza del PIB, pero es probable que cuando se vuelva a la senda normal la deuda vuelva a subir.

Es decir que aunque el Gobierno prevé que la deuda pública ya inició su curva descendente, si no se hace un ajuste fiscal el dato puede volver a subir con el riesgo de que el país no pueda cumplir las metas que se trazaron en la regla fiscal, el mecanismo que se creó para mantener un balance de las cuentas públicas y al que las calificadoras de riesgo le tienen los ojos puestos encima.

Y en ese sentido, cabe recordar, que en la última reforma tributaria se incluyeron algunos ajustes en la forma en la que la regla fiscal opera y se le dio más autonomía al grupo de expertos que están pendientes de las cuentas fiscales.

Precisamente, recientemente el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) se pronunció ante los resultados del plan financiero e hizo énfasis en que si bien el país está cumpliendo la transición de la regla fiscal, estamos lejos de cumplir lo que ese mecanismo pide en tiempos normales.

Para Juan Pablo Córdoba, presidente y miembro del CARF y también presidente de la Bolsa de Valores de Colombia, “entre el déficit de este año y el déficit objetivo de 2026 hay una brecha de entre 3 y 4 puntos del PIB, o sea que hay que hacer un ajuste fiscal de entre $30 y 40 billones adicionales a lo que tenemos este año. Ahí tiene que haber una combinación de medidas de ingresos y de gastos”, dijo.

Según lo que plantearon los miembros de la Carf, aunque la cuentas son favorables el país debería pensar en buscar ingresos tributarios extra a partir del 2023, por más de que el 2022 se vea positivo para la economía con crecimiento estimado del 5%.

Asimismo, el grupo de expertos planteó que el país tiene que buscar también formas de reducir el gasto, así como buscar más ingresos a través de una reforma al sistema tributario que tiene exenciones fiscales que superan los $90 billones al año, según cálculos de la Dian.

Para María Fernanda Valdés, coordinadora de proyectos y experta en temas de política fiscal del Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia (Fescol), “no hay que olvidar que el plan financiero es solo un estimativo que parte de variables como el precio del petróleo, que podrían cambiar repentinamente y afectar el recaudo fiscal esperado, volviéndonos a poner en una senda complicada de sostenibilidad fiscal”.

Como señalan los expertos, pese a que el balance fiscal plantee una menor urgencia, también cabe recordar que Colombia perdió su grado de inversión por parte de dos de las cuatro calificadoras debido a las dificultades que tuvo el país para tramitar la reforma durante la primera parte del 2021.

Por eso, Valdés plantea que ese debe ser un motivo que indique la urgencia de tramitar otro ajuste fiscal: recuperar el grado de inversión por cuenta de Fitch y de Standard and Poor’s.

“Otras organizaciones como el Banco Mundial, la Ocde y muy recientemente el FMI han recomendado una reforma tributaria por considerar que Colombia cuenta con un recaudo tributario insuficiente para financiar su desarrollo y los desafíos de la recuperación, además de contar con un sistema tributario muy desbalanceado.

Recordemos que Colombia no llega ni al promedio de América Latina en temas de recaudo tributario y la mayoría de expertos ven esto como una gran limitante para el futuro del país”, apuntó.

Lo que se viene

Con esas cartas sobre la mesa, lo cierto es que la fórmula de una reforma tributaria más justa para el país tiene ingredientes como la eliminación de exenciones tributarias y de equilibrar la cancha para los impuestos que pagan las empresas y las personas naturales, así como implementar impuestos más progresivos y no regresivos que actualmente benefician a los de más recursos y afectan a los hogares de menores ingresos.

“La próxima reforma debería acabar con beneficios tributarios injustificados y generar un balance entre lo que pagan las empresas y las personas. Hoy somos de los países del mundo que más recaudan de las empresas y de los que menos gravan a las personas, esto debería cambiar con la próxima reforma tributaria”, agregó Valdés.

Por lo pronto, la tarea de una reforma tributaria para el próximo gobierno debería ser una de las prioridades, porque un hueco fiscal como el que tiene Colombia puede significar una amenaza que no siempre es tan visible.