El legado de Iván Duque: Crónica de un gobierno al límite

El 17 de marzo de 2020, el presidente Iván Duque dio una alocución nacional que ningún mandatario antes que él tuvo que realizar. Como él mismo lo dijo en su mensaje, las “condiciones excepcionales” que enfrentaba Colombia le llevaron a decretar, junto a todo su gabinete, un estado de emergencia económica. Su causa fue la misma que generó revuelo en todo el mundo: la pandemia de Covid-19.

Al término de su intervención, el gobierno expidió el Decreto 417 de 2020, que habilitó al Presidente para mantener dicha emergencia en todo el territorio nacional durante 30 días que se extendieron hasta el 16 de abril. Según el ministro de Hacienda, José Manuel Restrepo, la estrategia “nos permitió tomar con tiempo las medidas necesarias para enfrentar la pandemia y proveer de recursos al sistema de salud, proteger a los más vulnerables, preservar el tejido empresarial y el empleo”.

El problema fue que la decisión llegó después de un periodo de protestas nacionales que tuvieron lugar entre el 21 de noviembre de 2019 y el 21 de febrero de 2020 como muestra de desacuerdo a las políticas económicas, sociales y ambientales del gobierno, que poco más de un mes antes había visto cómo la Ley de Financiamiento, primera de las cuatro reformas tributarias presentadas en esta administración, se caía en la Corte Constitucional.

“La caída de la Ley de Financiamiento fue un reto que el equipo económico enfrentó de la mejor manera. Convencido del aporte que estaba teniendo en la economía, se decidió presentar la Ley de Crecimiento que fue aprobada ampliamente y ha llevado, entre otras, a reducir el costo de invertir en Colombia, con un bajo costo del uso del capital y la mayor inversión en maquinaria y equipo de la Alianza del Pacífico”, dijo Restrepo a Forbes.

Dicha ley de crecimiento buscaba, entre otras cosas, modificar la dureza de la reforma tributaria presentada en 2018 en aspectos como el impuesto nacional a las ventas, impuesto al consumo, tributación de renta de personas naturales e impuesto sobre la renta, entre otros. Con esto se buscaba promover el crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas, la equidad y la eficiencia del sistema tributario.

Sin embargo, sus efectos no se notaron en la economía nacional con la llegada del confinamiento por la pandemia un mes después. De acuerdo con estimaciones del Banco de la República (BanRep) durante los primeros meses de aislamiento, las pérdidas económicas variaron entre $4,6 billones y $59 billones. Dichas cifras representan entre 0,5% y 6,1% del PIB nacional.

Convierta a Forbes Colombia en su fuente habitual de Economía y Finanzas

Para el segundo trimestre del 2020, el país tuvo una tasa de crecimiento anual negativa de 15,8%, equivalente a una producción de $180,4 billones, de acuerdo con cifras del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud). Era la primera vez en 15 años que Colombia marcaba un crecimiento negativo de esas dimensiones.

El resultado para final de año reveló una contracción del PIB de 6,8%, de acuerdo con datos del Dane. Pese a que el número fue elevado, se ubicó por debajo de las proyecciones de Fedesarrollo y el BanRep, que auguraban una caída de 7% y 7,2% respectivamente. Esto vino acompañado de la recuperación de actividades como la explotación de minas y canteras, el agro y la construcción, entre otras.

Ese año de recesión, el 2020, tuvo una particularidad importante para Colombia: era la primera vez en su historia reciente que experimentaba un escenario similar, de acuerdo con un análisis de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI). La última gran crisis había sido en 1999 y esa recesión “apenas” representó algo más que cuatro puntos del PIB.

Estaba claro que la salida no iba a ser fácil, sobre todo si se tenía en cuenta que las campañas de vacunación contra el Covid-19 no habían empezado en América Latina, pues Europa apenas estaba aplicando sus primeros biológicos a finales de diciembre de 2020. Al ser un punto vital para la reactivación, había que encontrar una manera de poner a la seguridad sanitaria como factor de impulso…

El escape de la crisis

Desde el inicio del Plan de Vacunación y su planteamiento, el Ministerio de Salud y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) hicieron un análisis de un modelo diseñado por el premio Nobel Michael Kremer. Su aplicación en Colombia evidenció que hay una relación alta de costo-beneficio al aplicar vacunas y lograr coberturas efectivas en el país, ya que permitiría la rápida expansión de la actividad económica. 

“Esa relación nos daba aproximadamente 0,37 por 1, y quiere decir que por cada 0,37 dólares invertidos en un portafolio de vacunas íbamos a obtener una utilidad de 1 dólar, relación benéfica en costo-beneficio. Por ello se decidió avanzar muy rápido en la adquisición de vacunas”, explicó a Forbes el ministro de Salud, Fernando Ruiz. 

Inicialmente, en este modelo se proyectó vacunar 1,5 millones de personas al mes. Desde que se inició el Plan de Vacunación, el 17 de febrero de 2021, el gobierno tuvo claro que era muy importante lograr la inmunización rápida de la población en edad laboral, que al mismo tiempo no era la de mayor riesgo; en un criterio sano de equidad se empezó con los mayores de 80 años, pero con la población más joven podría tomarse un tiempo muy importante en lograr la vacunación. 

Se decidió, incluso, acelerar la vacunación y lograr la cobertura más amplia posible antes de terminar 2021. Por esto fue posible que, el 2 de junio del año pasado, el gobierno expidiera la Resolución 777, que permitió la apertura prácticamente completa del país, tanto en los sectores económicos, como en el cultural, turístico y educativo. 

A pesar de dicha decisión, Colombia volvía a enfrentar un escenario que, para algunos analistas, fue mucho más duro que la misma pandemia. El 15 de abril de 2021, el entonces ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, dio a conocer los puntos de la Ley de Solidaridad Sostenible, tercera reforma tributaria presentada por el gobierno de Iván Duque, que buscaba un recaudo de $23,4 billones basado en eliminar los bienes exentos de IVA y la ampliación gradual del impuesto de renta a las personas naturales.

Con los golpes de la pandemia aún sin sanar, la respuesta de la ciudadanía se tradujo en un nuevo paro nacional que se conoció como ‘estallido social’ y que inició el 28 de abril de 2021. Las manifestaciones, que se extendieron de forma ininterrumpida durante más de un mes, provocaron la renuncia de Carrasquilla y pérdidas económicas que ascendieron a una suma aproximada de $10,3 billones.

Esto impactó principalmente al sector agropecuario debido a los bloqueos que se presentaron en carreteras que conectaban las grandes ciudades con la periferia colombiana. De acuerdo con el presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), Jorge Enrique Bedoya, todo lo anterior puso en jaque la seguridad alimentaria de los colombianos. Solo en mayo, la inflación del precio de los alimentos fue de 5%.

Lea también: Ocampo: La inflación puede desacelerar en el segundo semestre

“El efecto de la pandemia, recién entrado el Covid-19, generó una pérdida de consumidores y reducción de ingresos de productores entre mayo y diciembre de 2020. Además, el IPC mensual de alimentos fue negativo entre mayo y octubre, y hasta diciembre llegó a cero, lo que generó que muchos regalaran sus productos en la calle”, explicó el directivo a Forbes.

Estos dos temas fueron complejos para el sector agropecuario, junto a la crisis de suministros y el impacto externo de la guerra entre Rusia y Ucrania, generando aumento de costos de insumos agrícolas y fertilizantes.

Hay que tener en cuenta que el agro jugó muchos papeles durante la pandemia, principalmente a la hora de garantizar la seguridad alimentaria de la nación y al mantener el empleo y la estabilidad en las zonas rurales, afectadas por el narcotráfico, la minería criminal y los fenómenos delincuenciales.

“El agro tuvo un aporte importante en exportaciones, mostrando que el sector empresarial y los productores han hecho un gran esfuerzo, igual que el gobierno al despolitizar el ICA, lo que permitió la admisión de nuevos productos importantes para el sector”, sostuvo Bedoya. 

Para mantener la continuidad de esos esfuerzos construidos en la pandemia, el gobierno no abandonó la idea de un proyecto que impulsara la reactivación económica del país. De ahí que Restrepo, recién nombrado ministro de Hacienda, elaborara la Ley de Inversión Social, cuarta reforma tributaria de la administración Duque.

Lea también: Es oficial: Duque anuncia la puesta en marcha de la ‘Ley de Inversión Social’

Según el jefe de la cartera económica, dicha ley fue la que dio continuidad a todos los programas sociales construidos en pandemia, pero mejorados y focalizados. Incluso, argumentó que impulsó la reactivación económica con estímulos al consumo, la inversión y a la creación de empleos. 

“Gran parte de esa reactivación se explica por dicha ley, que a la vez ha contribuido a la estabilidad de las finanzas públicas, permitiendo, por ejemplo, la reducción de la deuda del Gobierno nacional y del déficit fiscal el año pasado”, apuntó Restrepo.

Por su parte, la directora del DNP, Alejandra Botero, destacó a Forbes que la Ley de Inversión Social “permitió aumentar el nivel de ingresos tributarios acompañado de un plan de modernización de la Dian para mejorar la gestión del recaudo y fortalecer los procedimientos para luchar contra la evasión y la elusión, así como de un plan de reducción del gasto en el Gobierno Nacional Central”. 

Esta reforma, que buscaba recaudar $15,2 billones, permitió financiar los programas de Ingreso Solidario hasta diciembre de 2022, así como la reactivación del Subsidio a la Nómina, cuyo objetivo era beneficiar a 60.000 micro y pequeñas empresas y a 400.000 empleados en 2021.

A través de dicha ley, también se establecieron beneficios económicos para sectores que, a la postre, representarían los pilares más destacados de la administración de Iván Duque al final de su administración.

Las que sacaron la cara

Un aspecto que Bedoya no dejó de reconocer fue el hecho de que el gobierno ha dado más recursos a las carreteras terciarias en estos cuatro años, pero recalcó que “hay que construir esas vías”. Al respecto, la ministra de Transporte, Ángela María Orozco, detalló a Forbes que los logros en materia de infraestructura de transporte durante este gobierno fueron claves para mejorar la conectividad, la competitividad y la equidad en las regiones. 

“El gran legado de todo esto es que Bogotá se convierta en una ciudad con transporte y aire limpio para los próximos 15 años, y va a requerir que la ciudadanía y los empresarios estén atentos a que esos planes sigan”

claudia lópez, alcaldesa de bogotá

Dentro de los más importantes se destaca la reactivación de la Cuarta Generación de Concesiones Viales (4G), que en agosto de 2018 tenía un avance de ejecución del 16,09% y en este momento está en 64,14%, luego de una inversión de más de $25,59 billones. 

Además, ya se han entregado nueve proyectos de este programa y en agosto se prevé dejar nueve más en funcionamiento. Con estas obras, el Gobierno dejará 750 nuevos km de dobles calzadas, segundas calzadas y terceros carriles en funcionamiento para el 7 de agosto, así como 25 túneles, igualando las cifras que había en las concesiones viales en Colombia desde los años 90.

Por otra parte, se estructuraron las Concesiones del Bicentenario (5G), un paquete de 14 megaproyectos que tendrán inversiones por más de $21,8 billones y generarán más de 600.000 empleos directos e indirectos. A la fecha ya hay cinco proyectos adjudicados y se prevé dejar dos más antes de finalizar este Gobierno. También se han invertido $2,4 billones en aeropuertos no concesionados y $400.000 millones en los concesionados a cargo de la ANI. 

El Gobierno también logró poner en funcionamiento obras como el Cruce de la Cordillera Central ($2,9 billones), que incluye el Túnel de la Línea, o el nuevo Puente Pumarejo ($800.000 millones). Además, a través del Invías, se están ejecutando $15 billones en 82 proyectos de obra pública para conectar mejor a las regiones, programa que se complementa con la inversión de $5,6 billones en vías terciarias.  

Dichos planes de conectividad no solo se vieron a nivel nacional, sino que impactaron profundamente a las ciudades. Un caso significativo fue el de la capital del país, principalmente en lo referente a la infraestructura vial del proyecto Bogotá- Región.

Lea también: El mid-term de Claudia López: de atender la pobreza a rescatar a la clase media

Sobre ese tema, la alcaldesa Claudia López sostuvo que todas las entradas a la ciudad son vías nacionales que producen un tercio del PIB de Colombia, pero aseguró que “todas son unas trochas porque no ha habido acuerdo” y la sanción alrededor de las mismas “abusaba y tumbaba a Bogotá”.

Sin embargo, recalcó que la administración del presidente Duque comprendió que “esto era una injusticia y un mal negocio”, por lo que devolvió 35% del recaudo de peajes a las salidas de Bogotá para que se reinvierta en ampliación de vías. Al mismo tiempo, la mandataria sostuvo que, en la actualidad, hasta 20% de las contraprestaciones de las concesiones aeroportuarias se pagan al distrito o municipio correspondiente, lo que representó una recuperación de $100.000 millones en el caso de Bogotá.

Con respecto al proyecto más fuerte que sostendrá con el próximo presidente, López aseguró que se enfocará en el Regiotram del norte, cuyo valor se conocerá en enero de 2023, fecha en la que se tendrán los estudios para su realización. En cuanto a financiación, el país debe dar 70% y la ciudad 30%.

“El plan es que Bogotá pase de ser una ciudad de dos horas en promedio a 30 minutos. Eso es tener una ciudad productiva, entonces el gran legado de todo esto es que Bogotá se convierta en una ciudad con transporte y aire limpio para los próximos 15 años, y va a requerir que la ciudadanía y los empresarios estén atentos a que esos planes sigan”, dijo la alcaldesa a Forbes.

Otro de los sectores destacados durante la administración Duque fue el de vivienda, liderado por Jonathan Malagón durante la mayor parte del gobierno. Al ser consultado por el tema, el exministro le comentó a Forbes que el PIB del sector edificador se expande a más del 17% anual, siendo uno de los grandes protagonistas de la reactivación económica. 

“Sus encadenamientos con más de 30 sectores industriales y logísticos permiten la democratización sectorial del bienestar, irrigando dinamismo a más de la mitad del aparato productivo del país”, reveló Malagón.

El exjefe de la cartera también señaló que Colombia es uno de los países del mundo donde más se compra vivienda por cada millón de habitantes. En efecto, en los últimos dos años fue reconocido por la ONU como el campeón mundial en generación de vivienda social y el mejor diseño de política de vivienda a nivel global. 

“Cada dos minutos y medio un colombiano compra una casa; el 40% lo hace con subsidios, cuyo ritmo de entrega se duplicó en el gobierno. La cartera hipotecaria creció cerca de un 70% y el 75% de las ayudas se asignan a colombianos de menos de dos salarios mínimos de ingreso, lo que hace de la política de vivienda un poderoso instrumento tanto de reactivación como de justicia social”, concluyó.

Lo que viene después

Una de las escenas más representativas a finales de 2021 fue el pronunciamiento del presidente Duque desde Bruselas, capital de Bélgica y de la Unión Europea, durante la gira internacional del mandatario en ese momento. En el estacionamiento del edificio Berlaymont, sede de la Comisión Europea, anunció que el PIB del país había crecido más de 10%, la mayor subida anual desde que hay registros. Días después, el Dane confirmó la cifra final de 10,6%.

“Esto demuestra el compromiso por la tradición del buen manejo económico, incluso en una época que demandó tomar medidas poco ortodoxas para aumentar el gasto social a través de mayor deuda y recursos de fuentes no tradicionales, que permitieron estimular la economía y posicionarnos como uno de los países con mejor desempeño y con un proceso de reactivación eficiente y ordenado”, dijo Restrepo.

Unido a ello, Botero sostuvo que este ha sido el Gobierno con la inversión pública más alta de los últimos 20 años, con $59,6 billones en 2021 y $69,6 billones en 2022. Gracias a este compromiso, “el país pudo sortear los desafíos que trajo la pandemia”.

Incluso, la funcionaria resaltó que, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, se estima un incremento de $19 billones en el recaudo frente a lo planteado inicialmente, y se logró que el cobro tributario para este año esté creciendo 24,8% frente a 2021. 

Para este año, se estima un crecimiento económico que oscila entre 5,8% según el FMI y 6,1% según la Ocde, posicionando a Colombia como una de las economías de mayor crecimiento en el mundo. 

“La ley de inversión social fue la que dio continuidad a todos esos programas construídos en pandemia, pero mejorados y focalizados (…) Gran parte de la reactivación económica se explica por dicha ley”

jose manuel restrepo, ministro de hacienda

No obstante, cabe destacar que el país está en un periodo de política monetaria contracíclica desde septiembre del año pasado, cuando el BanRep empezó un proceso de ajuste a las tasas de interés que inició como una normalización gradual. Para entonces, las presiones inflacionarias que se percibían eran temporales y el país tenía una aceleración económica importante. 

Luego, la nación se encontró con varias sorpresas que obligaron al Emisor a acelerar el ritmo de aumentos de la tasa de interés a 50 puntos básicos en octubre y diciembre, y hasta 100 puntos básicos durante este año en cada junta de toma de decisiones.

“La política monetaria contracíclica que hemos adoptado toma tiempo, es un ajuste gradual y lo estamos haciendo con pasos firmes y seguros, previendo no afectar el crecimiento económico. Ese dinamismo ha continuado a un ritmo tan significativo que la proyección de crecimiento del equipo técnico para este año es de 5%, el más alto de la región”, aseguró el BanRep en un comentario compartido con Forbes.

Las declaraciones del Emisor apuntan a que Colombia tiene un futuro prometedor en el corto plazo, y a que el Gobierno receptor tendrá unas finanzas en un estado suficientemente óptimo como para llevar a cabo sus propuestas sin mayores contratiempos. Esto lleva a preguntarse cuál fue el legado económico de Iván Duque.

Si bien no tenemos la respuesta, es importante señalar que, tras una pandemia que llevó al país a números negativos que no se veían hace casi dos décadas y estallidos sociales que sirvieron para bloquear la mitad de reformas tributarias que propuso el gobierno, el país vivió para resistir al menos un periodo más. Con esto, el presidente saliente logró mantener el récord de Colombia como el único país de la región que no ha entrado en default financiero, y lo logró en medio de la situación más difícil que ha enfrentado el mundo en la historia reciente. Se trata, sin lugar a dudas, de un gobierno que administró siempre en el límite.

#NuestraRevista | Este es un artículo publicado en nuestra edición de la revista Forbes Colombia de julio.  Si desea recibir esta información de primera mano en nuestra revista física, ingrese aquí para suscribirse.