Deuda colombiana: ¿una crónica de éxito?

La primera vez que Colombia tuvo que endeudarse de manera agresiva en los mercados de capitales fue en 1999. En ese momento, el país vivió su peor crisis económica, antes de volver a repetir un episodio similar en 2020 por la pandemia de coronavirus. Desde entonces, los administradores de las cuentas nacionales han tenido que mover las fichas para que el país pueda sortear sus necesidades de gasto y seguir siendo viable. Y la historia con el nuevo Gobierno sigue: ya anunciaron que parte de los $14 billones que adicionaron al presupuesto de 2023 será cubierta con deuda.

Por eso vale la pena preguntarse qué tan buena o mala paga ha sido Colombia y qué tan efectiva ha sido la estrategia de endeudamiento del país: la deuda siempre aparece en los debates políticos como signo de ineficiencia y mala gestión ¿Realmente es así?

Uno de los directores de crédito público más recordados de las últimas décadas fue Juan Mario Laserna, quien ocupó esta posición durante el gobierno de Andrés Pastrana y el ministerio de Juan Camilo Restrepo y Juan Manuel Santos entre 1998 y 2002. Laserna solía decir en conversaciones informales que “había dejado endeudado al país por varias generaciones”.

Y su afirmación, aunque problemática en su momento, es cierta. Si se mira el comportamiento de la deuda bruta del Gobierno Nacional Central (GNC) en los últimos 20 años, ésta empezó en el 2000 como 35,8% del PIB y en 2021 cerró en 63,8% del PIB, según datos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Lo que demuestra esta tendencia de dos décadas es que los ingresos fiscales no alcanzan para cubrir el gasto público y por eso no basta con hacer roll over sino también aumentar paulatinamente el saldo acumulado.

Con la deuda, el balance fiscal del GNC –que se define como la diferencia entre los ingresos y los gastos del país–, también ha prendido algunas alarmas en los últimos años, sobre todo a causa de la pandemia. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, el déficit fiscal fue de 5,1% del PIB en 2000 y en 2021 ese dato cerró en 7,1% del PIB.

Pero la pregunta, en medio de este panorama, es qué tan graves son esos números para las finanzas públicas en Colombia y si se deberían prender las alarmas o no. En palabras de varios expertos y también protagonistas de esos momentos de la historia macroeconómica del país, Colombia ha tenido fama en las últimas décadas de manejar bien sus finanzas, pese a que ha tenido que recurrir a más endeudamiento.

Una muestra de esa preocupación por el manejo de las cuentas nacionales es la creación de la regla fiscal, un instrumento que busca marcar la hoja de ruta para mantener las finanzas públicas lo más sanas posible y hacer recomendaciones al respecto. Ese organismo fue creado en 2011 a través de la Ley 1473 de ese año y según se ve en el documento, tiene como objetivo reducir la diferencia entre los ingresos de la Nación y sus gastos y señala que “el gasto estructural no podrá
superar al ingreso estructural en un monto que exceda la meta anual de balance estructural establecido”.

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Como explica el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana en uno de sus análisis, “esto quiere decir que el Gobierno solo puede gastar su ingreso estructural más un porcentaje del PIB definido por la ley. Ese ‘ingreso estructural’ es lo que queda después de descontar los efectos –y aquí citamos la ley– ‘del ciclo económico y los efectos extraordinarios de la actividad minero energética y otros efectos similares’. Es decir, es el ingreso predecible con el que se puede contar de manera más o menos independiente de los vaivenes macroeconómicos y de variables básicamente imposibles de predecir, como el precio del petróleo”.

Este Comité ha estado desde entonces conformado por académicos, expertos, consultores y los presidentes de las comisiones de asuntos económicos del Congreso de la República, que dan línea de los pasos que debería dar el Gobierno para que la deuda de Colombia no sea un palo en la rueda para su crecimiento y progreso. Con la pandemia, ese instrumento se tuvo que frenar para permitirle al Gobierno incrementar el gasto, aún cuando el país no estaba recibiendo los ingresos tributarios esperados. Es decir, incumplir la regla fiscal.

Pero esa suspensión de la regla fiscal fue la excusa para que se pusieran sobre la mesa a través de la reforma tributaria de 2021 algunos ajustes de la manera en la que este organismo –adscrito al ministerio de Hacienda– funcionaba, además de darle más independencia a sus miembros para opinar sobre el manejo de las finanzas públicas del país.

Eso es clave si se tiene en cuenta que unas finanzas sanas hacen que el país se vea confiable para invertir, situación que es observada con detenimiento por las calificadoras de riesgo, quienes le dan señales positivas o negativas a los inversionistas sobre un país.

Se trata de unas agencias que definen si una nación es muy confiable o riesgosa para invertir. Colombia recibió su primera buena nota en 1993, cuando S&P Ratings le dio una calificación de BBB-. Más tarde Colombia entró al club del grado de
inversión en 1994 con la nota que le otorgó Fitch de BBB. Luego Moody ‘s subió su calificación y también le dio grado de inversión.

En la crisis de 1999 Colombia volvió a perder su grado de inversión y lo recuperó 12 años después, entre el 2011 y el 2012. Sin embargo, la crisis de covid-19 volvió a poner en jaque las finanzas públicas y un día después de que fuera nombrado José Manuel Restrepo, el nuevo ministro de Hacienda después de la renuncia de Alberto Carrasquilla por el retiro de su reforma tributaria en el Congreso que desató un paro nacional en mayo de 2021, Colombia perdió grado de inversión por parte de Standard & Poor’s Ratings de BBB- a BB-.

Después de la decisión de S&P Ratings, Fitch le siguió los pasos en julio y Moody’s anunció su decisión unos meses más tarde y aunque le mantuvo el grado de inversión en Baa2, pero con perspectiva negativa. Colombia nuevamente quedó rajada.

La pandemia pegó

Si bien el país desde la crisis de 1999 había empezado a subir su deuda y tuvo un pico antes de la pandemia en 2019 con una deuda bruta de 50,3% del PIB y un déficit fiscal de 2,5% del PIB en ese mismo año, la llegada del covid-19 fue el detonante de una delicada situación fiscal.

Por un lado, el golpe a la economía por cuenta de la pandemia hizo que el país recibiera menos ingresos tributarios al mismo tiempo que tuvo que incrementar el gasto público para atender las nuevas necesidades que estaba dejando la crisis.

Eso se tradujo en más recursos para el sector salud y también programas para mitigar el impacto de la crisis en las empresas, el empleo y en los hogares más vulnerables a través de la creación de varias herramientas como el Programa de Apoyo al Empleo Formal (Paef ), alivios tributarios a empresas e Ingreso Solidario para mitigar el golpe de la pandemia en los hogares más pobres.

La consecuencia de eso fue que en 2020 el país cerró con una deuda del GNC de 65% del PIB y un déficit fiscal de 7,8% del PIB, los datos más altos en la historia reciente. Aún en medio de ese panorama, el país logró acudir a varias herramientas para financiarse y aliviar las finanzas públicas.

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Como explica César Arias, ex director de crédito público del ministerio de Hacienda del gobierno de Iván Duque, “las necesidades de financiamiento de la nación por concepto de déficit fiscal, amortizaciones y liquidez han promediado el 8,4% del PIB, previo a la pandemia. Para el 2020, estas se vieron incrementadas en 60%, aumentando de 8,5 % del PIB en 2019 a 13,6 % del PIB a cierre de 2020”.

Con esos números en rojo, Arias detalla que emplearon una estrategia de diversificación de fuentes domésticas y extranjeras que permitieron que la presión por la deuda bajara.

“Para el 2021, las necesidades de financiamiento se redujeron a 11,3% del PIB gracias al crecimiento económico, la gestión activa de los riesgos de la deuda y el compromiso del Gobierno Nacional con la reducción del déficit fiscal. La tendencia presentada en 2021 continuaría para el 2022, lo que permitiría reducir las necesidades de financiamiento a 8,2% del PIB, acercándose a niveles previos a la pandemia”, dice Arias.

Con eso sobre la mesa, el exdirector de crédito público plantea que el desarrollo de un mercado de deuda pública profundo, líquido, diversificado y de largo plazo es la piedra angular de la estrategia de gestión de la deuda. “Colombia extendió el plazo de su curva de bonos locales a 30 años y la de títulos extranjeros a 40, favoreciendo el desarrollo de mercados de pensiones, seguros, hipotecas e infraestructura. También fue la primera economía emergente en emitir bonos verdes soberanos
a través de subastas y en moneda local”, resalta.

Eso se traduce en que si bien el país ha tenido en los últimos cuatro años un incremento de su deuda y el déficit fiscal, las herramientas que se han utilizado para atender ese panorama han hecho que Colombia salga mejor librada de un momento en el que todos los países aumentaron su gasto y también su nivel de endeudamiento.

¿Y la reforma tributaria?

Además de los instrumentos a los que puede recurrir el Gobierno para financiar su deuda como la participación en los mercados de capitales local y extranjero a través de herramientas como los bonos de tesorería (TES) o también los créditos de entidades multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el país también puede servirse de las reformas tributarias para así obtener más recursos y aliviar la deuda.

Tanto así, que se ha hecho una reforma en promedio cada dos años y el nuevo gobierno del presidente Gustavo Petro ya radicó una al otro día de su posesión. La iniciativa, aunque todavía falta que pase por el debate en el Congreso, busca recaudar 25 billones de pesos en 2023 y alcanzar los 50 billones al cierre de este Gobierno.

Aunque esas cuentas todavía están en veremos, pues falta el avance en el Legislativo, el Gobierno tendrá que buscar un balance con su nivel de gasto y la búsqueda de mayores ingresos.

Según un análisis del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) –el renovado organismo que fue incluido en la reforma tributaria de 2021–, las cuentas que presentó el Gobierno en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) plantean que el escenario fiscal presentado para 2022 permite al Gobierno cumplir la transición planteada por la ley para la regla fiscal.

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Sin embargo, serán necesarios nuevos ajustes, como el de la tributaria, para asegurar una sostenibilidad de las cuentas fiscales.

Como explicó a Forbes Andrés Velasco, director técnico del CARF, el país tiene por delante varios retos importantes: la presentación de un Presupuesto General de la Nación que cumpla con los estándares de sostenibilidad fiscal; una reforma tributaria que genere mayores ingresos para el país e impulse el crecimiento económico y el manejo del déficit de los combustibles.

“Colombia tiene buenos instrumentos para manejar la situación actual, pero cualquier desliz como algún choque externo o la pérdida de confianza podría ser peligroso. Pero el país siempre ha sido un país viable”, explicó.

Las crisis fiscales han estado siempre a la vuelta de la esquina para el país. Pero haber mantenido el acceso a crédito ha sido una pieza clave para mantener la estantería fiscal de Colombia. A pesar de los desafíos vigentes, la estrategia de deuda de Colombia ha sido una crónica de éxito.

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