Cómo hacer que el Estado colombiano cueste menos y funcione mejor

En Colombia está ampliamente extendida la idea de que el Estado es más grande de lo que debería ser y, aun así, no responde a las necesidades de los ciudadanos. Para muchos se ha convertido en una estructura costosa, ineficiente, fragmentada, lenta, excesivamente burocrática, vulnerable al clientelismo, permeada por la corrupción y con escasa transparencia. No sorprende, entonces, que la simplificación del Estado haya vuelto a ocupar un lugar central en la campaña presidencial, lo cual es supremamente oportuno y positivo porque Colombia requiere ineludiblemente una reforma profunda de su aparato público.

Ese planteamiento de campaña va en la dirección correcta, pero el éxito de la reforma dependerá mucho más del método con que se haga que del número de entidades que desaparezcan.

Ese procedimiento ha de partir de una revisión integral del Estado, ya que no se trata de examinar cada ministerio o entidad por separado, sino de entender cómo encajan todas sus funciones, dónde existen duplicidades, qué actividades perdieron su justificación, cuáles siguen siendo esenciales y cómo reorganizar la estructura para prestar mejores servicios con los mismos o incluso con menos recursos. A partir de ese ejercicio resulta mucho más fácil identificar qué entidades deben desaparecer, cuáles conviene fusionar y cuáles necesitan fortalecerse.

Ese enfoque prácticamente nunca se ha aplicado en Colombia. Durante décadas, casi todos los gobiernos prometieron reducir el tamaño del Estado, combatir la corrupción, simplificar trámites y racionalizar el gasto, pero las reformas terminaron concentrándose en problemas puntuales y no en revisar el funcionamiento del Estado integralmente. Se privatizaron empresas, se fusionaron unas entidades y se cerraron otras, mientras al mismo tiempo se creaban ministerios, agencias, fondos y unidades para atender cada problema nuevo, como si ninguna institución pudiera desaparecer cuando dejaba de cumplir una función. El resultado fue una estructura que creció por acumulación, con funciones superpuestas, competencias difusas, mucha fragmentación y una deficiente coordinación.

En esa dirección, el primer paso consiste en definir el alcance de la reforma, dado que no todo el Estado depende del presidente de la República. El Gobierno General comprende la Nación, las gobernaciones, las alcaldías, los hospitales públicos, los colegios, las universidades y el sistema de seguridad social, cada uno con distintos grados de autonomía. El margen de acción del Ejecutivo se concentra en la Administración Central, integrada por la Presidencia, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las agencias y los establecimientos públicos del orden nacional. Es sobre ese segmento, y no sobre el Estado en su conjunto, donde un gobierno tiene capacidad real para actuar y donde debe concentrar su reforma.

Definido el alcance de la reforma, el siguiente paso es dimensionar el aparato estatal. Aunque buena parte de la información disponible corresponde al Gobierno General y no exclusivamente a la Administración Central, permite apreciar la magnitud del reto. El Informe de Caracterización del Empleo Público 2026 del Departamento Administrativo de la Función Pública registra 1.403.067 servidores públicos y 6.247 entidades estatales, a la vez que el Presupuesto General de la Nación para 2026 asciende a 546,9 billones de pesos, de los cuales el 65,5 % financia el funcionamiento y apenas el 16,1 % la inversión. Dicho de otra forma, por cada peso destinado a inversión pública, más de cuatro sostienen la operación del Estado. Esa expansión también se aprecia en el gasto de personal, que pasó de 47 a 57,4 billones de pesos constantes entre 2022 y 2025, al tiempo que los contratos de prestación de servicios aumentaron de 231.000 a 318.000, según el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana.

A primera vista, esas cifras podrían llevar a pensar que el principal problema del Estado colombiano es el exceso de funcionarios. Esa conclusión, sin embargo, cambia cuando se compara a Colombia con otros países. El empleo público en Colombia equivale al 5,9 % del empleo total (1.403.067 servidores públicos según la Función Pública ÷ 23,8 millones de ocupados según el DANE en 2025), frente a un promedio del 18,4% de los países de la OCDE, de acuerdo con Government at a Glance 2025. Resulta entonces difícil atribuir el problema simplemente al tamaño de la planta de personal. La comparación apunta hacia una explicación distinta, porque el desafío parece estar menos en cuántas personas trabajan para el Estado que en la forma como está organizado y en la eficiencia con la que utiliza los recursos que administra.

Esos datos cambian la forma de mirar el problema, puesto que, si el Estado colombiano no tiene una planta de personal desproporcionada frente a la de otros países, la explicación hay que buscarla en la capacidad del Estado para cumplir sus funciones. Para evaluar en términos muy generales ese desempeño basta revisar algunos de los principales indicadores internacionales. Colombia obtuvo 37 puntos sobre 100 y ocupó el puesto 99 en el Índice de Percepción de la Corrupción 2025 de Transparencia Internacional; el Banco Mundial la mantiene apenas alrededor del promedio mundial en efectividad del gobierno, indicador que mide la calidad de los servicios públicos y la capacidad de la administración, en tanto que las Naciones Unidas la ubican en el puesto 68 entre 193 economías en su Encuesta de Gobierno Electrónico 2024. Todas esas mediciones muestran un Estado que sigue teniendo dificultades para convertir el gasto público en instituciones más eficaces y mejores servicios para los ciudadanos.

Ningún Estado se vuelve eficiente por tener menos empleados; eso lo logra cuando define con claridad qué funciones son esenciales, cuáles se acumularon sin justificación, cuáles respondieron a un favor político y cuáles perdieron toda utilidad. Simplificarlo es rediseñar su arquitectura, eliminar duplicidades, cerrar lo que dejó de cumplir una misión, digitalizar lo que es trámite inútil y concentrar los recursos donde sostiene la seguridad, la justicia, la salud, la educación y la infraestructura. Si al final de ese ejercicio la planta debe reducirse, será la consecuencia de una reforma bien hecha y no su punto de partida.

El próximo gobierno tiene la oportunidad de emprender una reforma que Colombia ha postergado durante muchos años y no tendrá que empezar de cero puesto que el camino ya fue recorrido exitosamente por otros países que avanzaron siguiendo una lógica semejante, al margen de que cada reforma respondió a instituciones y circunstancias diferentes.

La revisión de las funciones del Estado fue el punto de partida y, a partir de ella, se redefinió la estructura administrativa. Canadá emprendió ese proceso en los años noventa mediante una revisión sistemática de los programas del gobierno federal, eliminó los que habían perdido su finalidad pública, reasignó funciones a las provincias o al sector privado cuando resultaba más eficiente y reorganizó ministerios y organismos de acuerdo con esa nueva distribución de responsabilidades. Nueva Zelanda separó las funciones de formulación de políticas, regulación y prestación de los servicios; Estonia trasladó casi todos los trámites al entorno digital después de preguntarse por qué un ciudadano debía acudir a una oficina; el Reino Unido diferenció los ministerios encargados de formular la política de las agencias responsables de ejecutarla. En todos los casos, la estructura fue la consecuencia de revisar primero las funciones del Estado.

Las mejores prácticas internacionales también dejan una lección que el próximo gobierno no puede pasar por alto, en vista de que ninguna de estas transformaciones se ejecutó en unos pocos meses ni se limitó a anunciar cuántos ministerios o entidades desaparecerían. Canadá necesitó cerca de cinco años para consolidar su reforma y Nueva Zelanda desarrolló la suya a lo largo de casi una década, de modo que prometer un rediseño integral del Estado en un solo periodo presidencial crea expectativas difíciles de cumplir, sobre todo porque las estructuras que se desmontan sin método tienden a reaparecer bajo otras formas y con las mismas ineficiencias. Cuatro años alcanzan para dejar una reforma bien diseñada, institucionalizada y protegida frente a futuras reversiones, teniendo de presente que los resultados de un gobierno dependerán mucho más de la calidad del modelo que deje construido que del número de entidades que logre eliminar.

El primer año de gobierno debería dedicarse a entender el Estado antes de transformarlo. Una buena manera de hacerlo sería conformar una misión de expertos para su modernización. Colombia ya demostró la eficacia de este tipo de ejercicios para enfrentar reformas complejas, como ocurrió con las misiones de Sabios, Empleo, Ingreso Público y Mercado de Capitales. Todas reunieron expertos de distintas disciplinas, contaron con el apoyo técnico del Departamento Nacional de Planeación y de los ministerios competentes, trabajaron durante cerca de un año y entregaron un diagnóstico sólido acompañado de una hoja de ruta para orientar las decisiones posteriores.

Una misión para modernizar el Estado haría lo que ningún recorte improvisado permitiría, al levantar el inventario real de entidades, encontrar las funciones que se duplican y medir cuánto cuesta y qué entrega cada peso, para decidir con criterio qué se fusiona, qué se elimina, qué se digitaliza y qué se fortalece. De ese trabajo saldría el plan de implementación, ordenado por fases y con metas verificables, que el gobierno ejecutaría con respaldo político y vigilancia ciudadana.

Si la próxima reforma se limita a contar ministerios y funcionarios, probablemente terminará como las anteriores. La verdadera transformación empieza al definir de manera estricta qué funciones debe cumplir el Estado y cómo debe organizarse para ejercerlas con eficacia. El resultado será un Estado más simple, menos costoso y más útil para los ciudadanos, con menos trámites, menos duplicidades, decisiones más oportunas y recursos concentrados en las tareas que realmente le corresponden.

Por: Iván Darío Arroyave*
*El autor es consultor empresarial. Se ha desempeñado como presidente de la Bolsa Mercantil de Colombia, decano de postgrados de la Universidad EIA, director de posgrados en finanzas de la Universidad de la Sabana y consultor del Banco mundial. 

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